Pour télécharger le fichier pdf, cliquez ici

Politique sectorielle pour les pharmaceutiques

L’état précaire des finances publiques du gouvernement québécois a servi de toile de fond aux discussions économiques des dernières élections provinciales. La marge de manœuvre budgétaire serrée, accentuée par une croissance faible de l’économie mondiale, demandait des partis politiques qu’ils proposent mesures et moyens pour équilibrer les cadres financiers. Bien que plusieurs aient offert des solutions pour augmenter les revenus ou réduire les dépenses de l’État, les acteurs de la classe politique se sont toutefois gardés d’en faire un examen détaillé. En santé, par exemple, les discussions ont surtout porté sur l’accès à un médecin de famille et le plafonnement des coûts des services médicaux, occultant ainsi la couverture des médicaments par la RAMQ.

Pourtant la part des services pharmaceutiques dans les coûts de la RAMQ augmente de manière importante année après année et s’élève pour l’année financière 2010-2011 à 3,2 milliards de dollars, soit 36 % des coûts totaux de la RAMQ. Le coût des médicaments et des services pharmaceutiques a connu en moyenne une croissance annuelle de 13,1 % entre les années 1997 et 2006, et de 5 % entre 2007 et 2010. Cette baisse s’explique par un recours accru aux médicaments génériques. Ceux-ci représentent maintenant 58,4 % du total des prescriptions, en hausse de près 20 % depuis les trois dernières années. De plus, une révision des règles en matière de prix fixe désormais celui des médicaments génériques à 25 % du coût du médicament original. Si ces mesures permettent un certain contrôle des coûts des médicaments, nous croyons qu’une révision complète de la politique industrielle en pharmaceutique au Québec générerait de larges économies.

Il faut mentionner que le gouvernement du Québec place depuis longtemps le secteur pharmaceutique parmi les éléments phares de ses politiques industrielles. Pour supporter l’émergence d’un secteur pharmaceutique fort et ainsi augmenter les dépenses en recherche et développement faites en sol québécois, le Québec a mis en place au fil des années plusieurs règlements et politiques favorisant les médicaments brevetés. Ces politiques font qu’en contrepartie, le Québec est la province où l’on recourt le moins aux médicaments génériques. Il faut maintenant prendre acte des résultats de la politique industrielle pharmaceutique. En regard à une industrie qui dépense de moins en moins en recherche et développement depuis 2007 et face aux nombreux emplois perdus ces dernières années, on peut en effet se questionner sur la pertinence des mesures et règles en place. Au-delà de l’impact de la récente crise financière, ces effets peuvent être en partie expliqués par la restructuration d’une industrie en proie à des problèmes structurels. Au cœur de ce constat doit donc se trouver une mise en contexte des enjeux mondiaux auxquels font face les compagnies pharmaceutiques et qui est essentielle à la bonne compréhension des problèmes et à l’identification des pistes de solution. 

Nous proposons donc ici de faire une brève description de la politique industrielle en pharmaceutique au Québec et d’en étudier son état actuel. Nous poursuivrons en présentant les facteurs et déterminants clés qui catalysent l’industrie au niveau mondial tout en expliquant comment en est affecté le Québec. Finalement, nous ferons quelques constats et propositions pour une nouvelle politique du médicament qui s’impose dans les circonstances actuelles.

La politique industrielle québécoise en pharmaceutique

Le fondement de la politique industrielle de la pharmaceutique au Québec repose en grande partie sur la couverture des médicaments faites par le gouvernement. Depuis 1997, les Québécois ont accès au régime général d’assurance médicament (RGAM) qui permet de garantir l’accès aux médicaments. Son fonctionnement est hybride puisque sont également en place des régimes collectifs privés offerts généralement à des travailleurs et à leur conjoint. Lorsque l’accès aux régimes privés est inexistant, les travailleurs peuvent être alors couverts par le RGAM. Le régime couvre également les personnes recevant de l’assistance-emploi ainsi que les personnes de 65 ans et plus. Le choix des médicaments couverts par le RGAM est consigné par l’INESSS dans ce qui se nomme la Liste des médicaments (la Liste). Celle-ci est également respectée par les régimes collectifs privés qui doivent assurer au minimum les médicaments inclus sur la Liste.

On comprend rapidement toute l’importance qu’a cette Liste pour les compagnies pharmaceutiques puisque l’inscription d’un médicament sur celle-ci permet d’avoir un volume de vente plus important. Le Québec se sert d’ailleurs de la Liste comme outil de sa politique industrielle, une instrumentalisation qui s’est accélérée avec l’adoption de la Politique du médicament de 2007. La Politique en question se décline en quatre axes : 
1. l’accessibilité aux médicaments;
2. l’établissement d’un prix juste et raisonnable des médicaments;
3. l’usage optimal des médicaments;
4. le maintien d’une industrie biopharmaceutique dynamique au Québec.

La politique industrielle, représentée par le quatrième axe, est donc développée conjointement à la gestion des médicaments sous la responsabilité de l’INESSS et de la RAMQ. Le gouvernement cible le secteur pharmaceutique pour ses emplois à haute valeur ajoutée, son potentiel d’avenir et la possibilité d’entraîner un effet de grappe autour des biotechnologies.

Le premier jalon du quatrième axe est la reconduite de la règle des 15 ans. Cette règle énonce qu’un médicament innovateur inscrit à la Liste sera remboursé intégralement pendant 15 ans, et ce, même si le brevet est échu et qu’un médicament similaire de moindre coût est également inscrit dans la Liste. Son adoption en 1994 se faisait à coût faible puisque le marché ne comprenait que peu de médicaments. Toutefois, à la suite du boom des médicaments des années 1990 et du début 2000, l’échéance de plusieurs brevets a récemment fait grimper le coût de la règle des 15 ans. Comme nous pouvons le voir dans le graphique 1, les coûts de cette mesure sont passés de 9 millions de dollars en 2001 à 158,3 millions à 2011.

 Les mesures décrites jusqu’ici interagissent fortement avec la demande de produits pharmaceutiques, ce qui en retour fait augmenter les coûts des régimes d’assurance-médicaments. Mais outre ces mesures, le gouvernement offre également à l’industrie pharmaceutique une aide directe à travers crédits d’impôt ainsi que des subventions pour favoriser la R-D pharmaceutique. Des crédits d’impôt de 37,5 % pour les PME et de 17,5 % pour les grandes sociétés publiques ou sous contrôle étranger peuvent être appliqués aux salaires. Marc-André Gagnon estime qu’en 2010, les entreprises pharmaceutiques ont reçu un total de 233 millions de dollars en crédits d’impôts pour la R-D. Il faut noter que des crédits de 20 % à 35 % sont également octroyés par le gouvernement fédéral selon la taille et le contrôle des compagnies pharmaceutiques. En plus de ces montants, le gouvernement du Québec entend également dépenser entre 122,77 millions de dollars et 176,77 millions sur 3 ans pour le développement du  secteur biopharmaceutique. Le secteur privé récolterait entre 80,95 millions de dollars et 134,95 millions en subvention directe, soit environ de 27 millions à 45 millions par année.

En additionnant les coûts des mesures décrites précédemment, on peut estimer l’aide totale fournie à l’industrie pharmaceutique à 688 millions de dollars. Ce montant inclut la subvention directe, les crédits d’impôt fédéral et provincial, les coûts associés à la règle des 15 ans ainsi que les coûts dus aux prix des médicaments brevetés plus élevés qui ont cours au Canada. L’impact de ces mesures se ressent également sur les dépenses effectuées en médicaments. Comme le montre le graphique 2, celles-ci ont connu une croissance considérable au cours des dernières années.

Pour expliquer ces tendances, il ne faut également pas négliger les facteurs démographiques qui ont un impact sur le volume des médicaments consommés. Le vieillissement de la population peut donc expliquer une partie de la croissance des dépenses publiques, un effet qui devrait se renforcer dans les années à venir comme nous le soulignions récemment dans une note d’intervention. Comme l’affirment certains acteurs, le recours plus important à des traitements médicamenteux pourrait diminuer le coût des autres postes de dépenses en santé, effet qui ne semble à la lumière des chiffres que marginal.

Il apparaîtra maintenant clairement au lecteur que le gouvernement subventionne largement l’industrie pharmaceutique, une décision qui augmente indirectement les dépenses médicaments des régimes publics et privés. Il est donc normal de se demander si, en retour, ces choix sont justifiés. Regardons donc où en est l’industrie.

État de l’industrie pharmaceutique

Le premier constat sur les effets de la politique industrielle du médicament doit se faire au niveau de ses avantages escomptés, soit le niveau des dépenses en R-D pharmaceutique faites en sol québécois ainsi que le nombre d’emplois créés. Entre 2003 et 2007, l’industrie pharmaceutique dépensait selon les années 400 et 500 millions de dollars. On constate toutefois que depuis 2007, les dépenses en R-D pharmaceutiques au Québec sont en chute (graphique 3).

Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette baisse, dont la crise financière et la rationalisation du capital de risque. Cependant, si les mesures instaurées par le gouvernement semblaient fonctionner pendant la période d’expansion de l’industrie pharmaceutique, on s’aperçoit qu’elles ne semblent plus adaptéew à la réalité du marché actuelle.

La décroissance des dépenses en R-D affecte en réalité tout le Canada. Lorsque les droits sur la propriété intellectuelle ont été élargis, l’industrie pharmaceutique devait en contrepartie investir un minimum de 10 % du niveau des ventes en R-D au pays. Depuis près de 10 ans, cet engagement n’a jamais été respecté. Une situation qui peut sembler paradoxale quand les ventes de ces mêmes entreprises continuent d’augmenter. Pourtant, la situation est différente pour les sept pays avec qui l’on se compare généralement lorsqu’on calcule les prix des médicaments. Le seul pays à avoir un ratio de dépenses en R-D sur les recettes des ventes plus faible que le Canada en 2009 était l’Italie avec un ratio de 6,6 %. Dans l’ensemble de ces pays, le ratio se situait à 20,1 % [1], et ce, même si les prix des médicaments brevetés sont moins élevés qu’au Canada. En posant l’hypothèse que l’Italie a maintenu le même ratio au cours des deux dernières années, le Canada serait aujourd’hui le pays ayant le ratio de dépenses R-D sur les recettes des ventes le plus faible parmi les sept pays (graphique 4).

La situation du Québec n’est pas aussi désastreuse qu’au Canada, mais l’on constate tout de même que les politiques actuelles n’ont pas les effets désirés. Le Québec est une région qui réussit à attirer une part des dépenses en R-D disproportionnée par rapport à sa population au sein du Canada. Pour les membres des Compagnies de recherche pharmaceutique du Canada (Rx&D), les dépenses en R-D au Québec en 2011 comptaient pour 41,5 % de celles du Canada. Selon nos estimations, ces dépenses représenteraient environ 10,4 % des recettes des ventes de médicaments dans la province cette même année. Donc bien que supérieur à la cible que le Canada avait imposée, ce ratio demeure en deçà de la moyenne des sept pays comparateurs et est en diminution par rapport au niveau de 16,2 % de 2003. La baisse des dépenses en recherche et développement s’est accompagnée ces dernières années d’une diminution du nombre d’emplois dans le secteur pharmaceutique. Une tendance qui devrait se poursuivre dans les prochaines années puisque la consolidation des entreprises est un des phénomènes qui caractérise le marché pharmaceutique actuel.

Pour être en mesure de mieux saisir ce qui détermine l’évolution de l’industrie pharmaceutique au Québec, il convient de jeter un regard sur les conditions de marché actuel.

Tendances mondiales
 
L’industrie pharmaceutique est un secteur particulier de l’économie québécoise puisqu’il est principalement composé de multinationales. Une caractéristique mondiale, car ce sont également un nombre restreint de grandes entreprises qui contrôlent le marché global. En 2011, les 20 pharmaceutiques avec les montants de ventes les plus élevés accaparaient 60,6 % des ventes mondiales [2]. Pour le Canada, les 10 plus grosses pharmaceutiques accaparaient 54,5 % des ventes. La domination du Big Pharma est toutefois mise à mal depuis quelques années par la place accrue que prennent les génériques ainsi que par la fin de plusieurs brevets. La concentration du marché s’explique entre autres parce qu’il est difficile pour les entreprises pharmaceutiques de taille moindre d’amener leurs produits sur le marché. Par conséquent, ces entreprises se spécialisent dans le développement des médicaments pour ensuite vendre des brevets aux multinationales ou encore se faire acheter par celles-ci.

Ce fonctionnement permet aux multinationales de mieux gérer le risque relié à la recherche et développement des produits, comme c’est notamment le cas pour les entreprises en biotechnologie. Avec près de 5000 entreprises dans le monde, dont la plupart situées aux États-Unis, le secteur de la biotechnologie connaît une grande croissance depuis quelques années. Mais bien qu’effectuant beaucoup de recherche et développement, sa part des ventes mondiales de produits pharmaceutiques demeure marginale.

Le marché mondial des ventes de médicaments est surtout concentré aux États-Unis avec 37,7 % des ventes en 2011, suivi de la zone Euro avec 27 % et le Japon avec 11,7 %. Les autres marchés, dont le Canada et ses 2,6% de ventes mondiales [3], représentent donc une faible part des ventes de médicaments. On retrouve ainsi surtout des pays occidentaux dans lesquels, en plus d’avoir un revenu par habitant élevé, on a pu voir apparaître dans les années 1990 une plus grande couverture des médicaments et la création de produits vedettes [4]. Cependant, au cours des dernières années, la croissance des ventes a ralenti et l’on considère généralement les marchés occidentaux comme des marchés matures. Le marché de la pharmaceutique dans les économies occidentales devrait notamment connaître pour la première fois de son histoire une contraction durant les cinq prochaines années. L’industrie pharmaceutique se tourne dorénavant vers une source à grand potentiel de croissance : les pays émergents.

La croissance récente des revenus dans les pays émergents permet en effet aux habitants de se procurer des médicaments de plus en plus coûteux. Les travailleurs s’adaptent également de plus en plus au style de vie occidental, ce qui en retour occasionne une plus grande prévalence de certaines maladies liées aux habitudes de vie. De plus, des systèmes d’assurance-médicament se mettent en place dans des pays comme la Chine, ce qui garantit un bon niveau de consommation de médicaments. Les pays ayant connu les croissances les plus élevées sont la Chine, le Brésil, la Russie et l’Inde avec des taux de croissance se rapprochant de 20 %. S’établir dans ces pays devient un incitatif de plus en plus fort pour obtenir un accès aux marchés en plus de chercher à développer des médicaments pour des maladies qui sont plus fréquentes dans ces régions. Outre le fait que la demande de médicaments est en croissance dans ces pays, les coûts pour la R-D moindre constituent aussi un autre incitatif pour les pharmaceutiques. Cela est particulièrement le cas pour les essais cliniques qui demandent une importante main-d’œuvre. Il existe toutefois encore des obstacles pour les multinationales qui désirent s’installer dans les marchés émergents puisque plusieurs habitants préfèrent les médecines traditionnelles. De plus, la production de génériques moins coûteux est bien en place et l’application difficile des droits de propriété intellectuelle constitue un autre obstacle avec lequel les multinationales doivent composer.

Une autre tendance des marchés internationaux est le coût de plus en plus élevé de la recherche et développement. Il fallait en 1990 environ 445 millions de dollars pour développer un nouveau médicament et ces coûts avaient augmenté en 2000 à 802 millions de dollars. Les coûts d’opportunité de l’argent investi en représentent près de la moitié, soit 399 millions de dollars. On en comprend l’incidence puisque la période moyenne requise pour développer un nouveau médicament jusqu’à la mise en marché était en 2000 de 11,8 ans. Selon le dernier profil de l’industrie pharmaceutique effectuée par PhRMA, les coûts de développement d’un médicament seraient actuellement de près de 1,2 milliard de dollars pour des périodes de développement de 10 à 15 ans. Les raisons sont multiples pour expliquer la croissance des coûts de développement des médicaments. La biologie moléculaire a considérablement modifié la façon dont on fait la recherche de médicaments et la technologie rend le développement de plus en plus complexe. De plus, un plus grand nombre d’essais cliniques est maintenant requis pour mettre un médicament sur le marché et bien souvent des essais doivent se poursuivre même après la mise en marché. En plus de coûts de développement plus élevés, l’industrie pharmaceutique semble avoir de la difficulté à innover si l’on regarde le nombre de nouvelles molécules qui apparaissent sur le marché. Les innovations des dernières années se sont d’ailleurs faites au niveau de la qualité des médicaments dont certains peuvent maintenant se prendre sous forme de pilules plutôt que par injection.

Face à ces nouveaux défis, l’industrie pharmaceutique se consolide et se restructure. Le comportement des firmes en est modifié et le gouvernement du Québec doit en tirer des leçons pour modifier la structure d’incitation créée par sa politique industrielle.

Vers une nouvelle politique industrielle du médicament

Tout indique que la politique du médicament doit maintenant évoluer. Le comportement des firmes a grandement changé depuis l’instauration de mesures comme la règle des 15 ans et le gouvernement doit prendre en compte les nouvelles réalités du marché pharmaceutique. Les marchés à grand potentiel sont situés en Asie et il est difficile pour le gouvernement d’attirer de nouveaux centres de recherche ou de tests cliniques. La recherche s’est elle-même transformée et a fait en sorte que les grandes entreprises font de plus en plus affaire avec de plus petits joueurs pour développer de nouveaux médicaments.

L’étude des institutions et acteurs du système de santé québécois devrait également être complétée pour mener à bien la nouvelle politique industrielle. Les façons de faire entourant les ordonnances délivrées par les médecins, les prescriptions administrées par les pharmaciens ou encore les remboursements et la structure de financement des régimes d’assurance-maladie ont tous à des degrés différents une incidence sur la façon dont évolue le secteur des pharmaceutiques au Québec. Il faut par ailleurs garder à l'esprit le vieillissement de la population et l’inclure dans le calcul des coûts du système.

Pour bien comprendre l’impact de l’intervention de l’État dans le domaine pharmaceutique sur l’économie, il faut également se pencher sur l’entièreté de la structure industrielle et plus précisément sur le milieu des biotechnologies. Les subventions données à un secteur peuvent avoir des effets indirects sur l’offre et la demande de travail des secteurs connexes. Ainsi, peut-être favorisons-nous indûment la recherche pharmaceutique au détriment de la recherche en nouvelles technologies vertes. 

La maturité du secteur pharmaceutique nous amène à penser que le gouvernement devrait réorienter son action vers les causes plus naturelles de son intervention économique. Nous identifions deux sources potentielles de défaillance de marché causées par un coût de développement de nouveaux médicaments de plus en plus élevé. Le gouvernement devrait ainsi d'abord fournir une aide accrue à la recherche fondamentale effectuée en milieu universitaire et dans les centres de recherche. Il faudrait par la suite soutenir les PME québécoises qui développent des produits pharmaceutiques et aider à la commercialisation de leurs produits sur les marchés. Ces pistes sont un début de réflexion, mais une chose est certaine, la politique du médicament doit être rénovée.

Bibliographie

CEPMB (2004 à 2012). Rapports annuels 2003 à 2011. Ottawa : Conseil d’examen du prix des médicaments brevetés (CEPMB). 
ICIS (2012) Dépenses en médicaments au Canada, de 1985 à 2011. Ottawa : Institut canadien d’information sur la santé (ICIS).
RAMQ (2002 à 2011) Rapports annuels de gestion 2001-2002 à 2010-2011. Québec : Régie de l’assurance maladie du Québec (RAMQ).
IMAP (2011) Pharmaceuticals & biotech industry global report – 2011.
IMAP (2012) Global pharma & biotech M&A report – 2012.

___________________________________________________________________

[1]  CEPMB (2012) Rapport annuel 2011, Ottawa : Conseil d’examen du prix des médicaments brevetés (CEPMB), p. 36
[2]  Compilé à partir de données d’IMS Health Midas  
[3] CEPMB, Rapport annuel 2011, p. 28 et IMS Health Market Prognosis
[4]  Médicaments développés pour des conditions qui affectent une proportion importante des populations.