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L’état de l’État québécois et la nécessité de le repenser

La modernisation du Québec s’est faite comme dans de nombreuses sociétés par la transformation de l’État. Cet État sans guère de ressources mais aussi sans dette est peu à peu devenu, au fil des années 1960 et 1970, ce qui est attendu d’un État développé. Les politiques en éducation, en santé, en économie ont été transformées. Puis le financement des partis politiques a été revu avant de devoir l’être à nouveau. Ce développement de l’État a aussi été porté par la nécessité qu’il soit prêt à être l’État d’un pays souverain si jamais… En 2012, les sondages indiquent que la possibilité que le Québec devienne souverain dans un avenir prévisible est faible. Par ailleurs, à l’automne 2012, les finances publiques semblent pousser le gouvernement nouvellement élu à devoir faire de nouvelles compressions budgétaires. Ces coupes dans les budgets se font alors que la commission Charbonneau expose peu à peu le gaspillage de fonds publics qui a eu lieu dans l’industrie de la construction. On demande à l’État de se serrer la ceinture en partie parce que des sommes importantes ont été détournées.

Ce n’est pas la seule raison. Bien que le Québec se soit relativement bien sorti de la crise économique (Côté et Lamari, 2011), la croissance économique pour les prochaines années sera-t-elle suffisante? Si demain le Québec devenait souverain, son État serait-il en état d’assumer ses responsabilités? Il y aurait certes certains transferts du fédéral et l’État québécois est en bien meilleur état que de nombreux États de pays souverains. Haïti est une comparaison facile mais il y a d’autres cas plus proches de celui du Québec. De nombreux petits pays souverains doivent se poser la question du pourquoi et du comment de l’État moderne, de l’Uruguay à l’Autriche. Puis, peut-on dire que l’État n’a pas décliné dans sa capacité de faire ce qu’il doit faire depuis 20 ans?

Un des éléments que le rapport Duchesneau a fait ressortir sur les problèmes de l’industrie de la construction est que le ministère des Transports du Québec n’avait plus les ressources humaines (ingénieurs, techniciens) pour contrôler les contrats qu’il doit donner pour rénover les infrastructures routières. De la même manière, une partie des difficultés du gouvernement grec à se sortir de sa crise financière est liée au fait que les fonctionnaires de son ministère des Finances n’étaient incapables de comprendre les subtilités du contrat qui les liait à Goldman Sachs. L’expertise est-elle encore présente au ministère des Finances du Québec (Bernier et Facal, 2010) ? La crise économique de 2008 a aussi fait ressortir le rôle essentiel que peuvent jouer les États. Alors que la déréglementation des marchés, les pratiques commerciales des banques, etc. avaient démontré leurs failles, on a eu recours aux États pour sauver le système financier, nationaliser de grandes entreprises comme General Motors, sauver des banques et éviter que le système économique n'entre dans une récession encore plus grave (Bance et Bernier, 2011). La question n’est pas nouvelle. La réponse de l’État américain à la Grande Dépression fut beaucoup plus efficace en agriculture qu’en commerce parce que la capacité de l’État était bien meilleure dans le premier domaine que dans le second. La différence tenait au savoir accumulé.

Ce que l’État doit faire et peut faire

On devrait s’interroger sur la capacité des États à faire ce qu’ils ont à faire. Par exemple, si une nouvelle crise du verglas devait survenir au Québec, la capacité de l’État québécois à y faire face serait-elle meilleure qu’en 1998? Comment mesure-t-on une telle capacité? À travers les compressions budgétaires envisagées par divers gouvernements, se préoccupe-t-on de la capacité de l’État de faire ce qui doit être fait?

L’État est « a collection of institutions, rules of behavior, norms, roles, physical arrangements, buildings, and archives that are relatively invariant in the face of turnover of individuals and relatively resilient to the idiosyncratic preferences and expectations of individuals » (March et Olsen, 1984: 741). Des éléments aussi bien culturels que matériels forment l’État. Les rois de France symbolisaient la majesté de l’État à travers la construction d’édifices publics spectaculaires. Versailles affirmait la puissance du roi. Les États ont aussi des processus et des archives auxquelles ils peuvent référer pour baser leurs décisions, pour maintenir une réponse fiable et semblable d’un citoyen à l’autre. Le président Kennedy a choisi le blocus naval en 1962 lors de la crise des missiles de Cuba parce que les procédures de la marine étaient plus à même d’éviter l’escalade nucléaire que ce que proposaient les autres services militaires. L’État doit défendre l’intérêt général. Les travaux sur la gouvernance publique ou la valeur publique ont émergé parce que l’État, surtout en Amérique du Nord, n’a plus la légitimité suffisante pour définir seul l’intérêt général. Il doit négocier, trouver des consensus lorsque des projets sont litigieux. La stabilité de jadis, lorsqu’on disait en France que les royaumes, les révolutions, les empires, les républiques passent mais l’État demeure, est plus difficile à maintenir. Mais que faire si l’environnement change beaucoup et rapidement? Les réponses d’hier seront-elles encore les bonnes?

Des décennies de réformes administratives ont créé de nouveaux problèmes comme celui de la nécessité de coordonner les agences créées dans la foulée du nouveau management public. Un élément important de la capacité des États contemporains est de pouvoir développer des instruments de gouvernance pour coordonner les activités de leurs différentes organisations. L’État a aussi changé parce que la technologie permet de considérer des solutions hier encore inaccessibles qui améliorent la capacité de l’État. Les guichets uniques pour offrir des services aux citoyens étaient impensables sans les progrès des technologies de l’information. Savoir gérer ces technologies est une capacité nécessaire de l’État en 2012, capacité espérée par la population qui peut comparer les services offerts par le secteur privé et ceux offerts par l’État. Si quelqu’un peut faire son changement d’adresse dans le privé, il s’attend à pouvoir faire de même dans le public même si les organisations qui sont concernées (directeur général des élections, assurance-maladie, services liés à l’automobile, etc.) sont séparés et voulues autonomes et donc que le problème de les faire communiquer n’est pas simple.

La capacité de l’État est un terme souvent utilisé dans le domaine des conflits armés, les États fragilisés par les guerres ou incapables d’offrir les services de base à leur population qui ont de graves problèmes de corruption, mais sa définition s’applique à l’État moderne. On compte quatre types de capacités de l’État :
 1- la capacité « extractive », qui fait référence à sa capacité de mobiliser les ressources financières nécessaires,
 2- la capacité de diriger ou la capacité de régulation ou de contrôle, qui est définie comme la capacité de guider les développements économiques dans la société,
 3- la capacité de légitimation, c’est-à-dire la capacité d'employer des symboles politiques pour créer un consensus parmi les citoyens et donc de consolider sa position et ses capacités à gouverner et
 4- la capacité de coercition, qui fait référence à sa capacité d'employer la violence et les menaces pour maintenir son statut d’autorité.

L’absence de capacité de l’État à retirer des revenus et à supporter le marché est un facteur clé dans l’explication de la persistance des États faibles. Les choix de politiques dans la réglementation du marché et l’imposition des revenus sont contraints par les investissements passés dans la capacité légale et fiscale (Besley et Persson, 2009). La capacité de l’État est inégale d’un domaine à l’autre. Cette capacité dépend des liens institutionnels que l’État peut établir pour gouverner l’économie  et des instruments disponibles.

On peut dire que ce qui est véritablement l’enjeu de la capacité de l’État est moins la capacité de formulation des politiques, quoique souvent les effectifs des services de planification et de développement des politiques n’ont pas cru depuis vingt ans, que la capacité de mise en œuvre de ces politiques. Par ailleurs, et les efforts de planification stratégique et la recherche sur la cohérence des politiques témoignent de la nécessité pour l’État d’avoir une vision d’ensemble de ses politiques, de chercher malgré la variété des domaines touchés par son intervention à éviter les contradictions.

Le texte récent le plus général sur le sujet dans une perspective d’administration publique est celui de Farazmand (2010). Il présente une typologie des éléments à considérer. Comme d’autres textes dans le domaine, il doit beaucoup à l’administration des pays en développement. Selon lui, la construction d’une nouvelle capacité administrative est nécessaire pour répondre aux nouveaux défis que pose l’environnement du XXIe siècle caractérisé par des changements rapides, la globalisation, l’hyper-compétition et une très grande incertitude. Farazmand considère tout d’abord 3 fonctions fondamentales de l’État qui assurent la confiance nécessaire, la légitimité de l’État et la capacité institutionnelle:

- la prestation de services : il y a la protection de la population, les services de sécurité et les autres biens publics qui doivent être offerts pour permettre de développer un capital social suffisant pour que la vie en société soit possible (opportunités sociales, égalité, équité, etc.);
- la capacité d’encourager le développement que ce soit sur le plan politique ou socio-économique pour la prospérité : des conditions pour le développement autant social qu’économique, la lutte à la pauvreté, la santé publique, la lutte à la criminalité;
-  la culture anticorruption; transparence, imputabilité, normes éthiques doivent exister.
Il considère ensuite le design de la capacité stratégique de l’État pour s’adapter à un environnement mondial turbulent qu’il découpe aussi en trois composantes :
- la capacité stratégique de s’adapter : il faut que l’État puisse à la fois être capable de réagir aux événements mais aussi d’être proactif, d’anticiper pour modeler le futur, d’avoir une capacité de planification;
- la capacité stratégique de gérer des organisations complexes : les États doivent être capables de faire face à des crises ou urgences aussi bien qu’aux situations de routine. Cette capacité est déterminée par les capacités organisationnelles et institutionnelles à être efficace en fonction des critères classiques de performance;
- la capacité stratégique de développement  et d’avancement : le développement de politique de développement rural, d’une politique d’innovation, de science et de technologie, de politiques modernes en éducation.

Une fois les capacités stratégiques considérées, son troisième bloc est celui du développement des capacités administratives :

- les capacités de gouvernance : la capacité de faire face aux crises qui peuvent avoir des conséquences chaotiques, aux effets perturbateurs en développant des capacités d’apprentissage. Cette capacité de gouvernance présume une capacité de gestion de crise, une capacité de bâtir des partenariats, une autonomie relative de l’État par rapport à la société lors de périodes difficiles afin de pouvoir agir et une capacité d’anticipation;
- les capacités instrumentales ou la capacité d’utiliser de nouveaux instruments de politique que ce soit des instruments d’information, les formes organisationnelles choisies (agences, sociétés d’État, etc.), la capacité de développer des politiques publiques;
- les capacités administratives : l’organisation de la machinerie du gouvernement (mécanismes de coordination), l’entretien des systèmes et processus administratifs, le développement de normes et d’une culture administrative appropriée, une capacité stratégique de gérer les ressources humaines et de recruter les leaders nécessaires, les ressources financières adéquates, les technologies nécessaires, le cadre légal et éthique approprié.

Ce portrait par Farazmand est cohérent avec d’autres travaux sur la gouvernance où on explique que le développement des politiques publiques, la gestion publique et la prestation de services sont liés hiérarchiquement et permettent de comprendre ce que l’État fait. L’État québécois est-il en état de remplir son rôle  comme d’autres États?  Dans son texte expliquant la réussite de l’Irlande entre 1995 et 2008, l’économiste Frank Barry (2006) considérait également la capacité de contrôler la corruption et les besoins de transparence, le contrôle des groupes d’intérêt et l’apprentissage stratégique comme des facteurs essentiels qui se renforcent mutuellement :

- En se basant sur les travaux de Rauch et Evans (2000) sur 35 pays en développement, Barry souligne que plus le recrutement de la fonction publique se fait au mérite, moins est grand le risque de corruption. Les autres éléments à considérer à ce sujet sont le niveau des salaires, les contrôles institutionnels, la transparence des règles, lois et processus et la liberté de la presse. La nécessité d’être compétitif internationalement a permis d’éviter les pièges du passé irlandais dans ce domaine. Il faut éviter les incitatifs économiques discrétionnaires et les remplacer par un système fiscal basé sur des règles claires, des taux bas et un système fiscal transparent.
- Les États doivent éviter le clientélisme et d’être contrôlés par des groupes d’intérêt ou des lobbies. Avoir à respecter les règles de l’Union européenne ou d’un accord de libre-échange a des effets bénéfiques sur ce point. Il faut une autonomie relative de l’État par rapport aux partis politiques, une autonomie relative face aux pressions politiques. L’aide financière de l’Europe a été utile mais aussi le carcan anticorruption et clientélisme imposé avec l’aide.
- Le troisième élément essentiel selon Barry est le « policy learning » ou le développement des connaissances qui sous-tendent les politiques, l’évolution en changeant de gouvernements et l’apprentissage organisationnel et institutionnel. Le succès de l’Irlande après 1995 jusqu’à la crise de 2008 doit beaucoup à un renversement idéologique préparé à partir des années 1950.

Il faut aussi considérer que la panoplie d’instruments disponibles s’est considérablement élargie au fil des ans. Un instrument peut être un moyen d’information, une taxe, une réglementation ou une organisation. Le choix d’instruments témoigne également de la capacité de l’État d’influencer la société. La capacité en ce sens, c’est l’habileté à choisir le meilleur instrument disponible et à pouvoir choisir la façon efficace d’intervenir selon la problématique. Les instruments de politique ont une vie, des particularités, des liens avec les idées politiques dominantes et les régimes de politique publique. Créer une société d’État pour gérer le Plan Nord, démontrait une volonté d’agir. Les réseaux tissés autour de ces instruments vont développer des vies propres. L’action de l’État ne se fait pas de façon isolé mais dans des réseaux à l’intérieur et à l’extérieur.

Les partenariats public-privé entraînent une transformation de ce que l’État doit être capable de faire. Bien que le terme partenariat soit moins populaire, il recouvre divers arrangements institutionnels possibles, diverses formules hybrides entre l’État et des organisations privées mais aussi à but non lucratif ou coopératives qui ont leur propre logique de fonctionnement et sans qui l’État ne saurait actuellement mettre en œuvre ses politiques. Par ailleurs, on assiste à un retournement dans la prestation de services. Alors que depuis 1980, on avait privatisé partout à travers le monde un grand nombre d’organisations publiques et de prestation de services publics, on assiste, faute de pouvoir se fier à ces autres organisations, au renversement de ce phénomène (Warner, 2008). Comme pour le retour sur l’atomisation en agences dans la foulée du nouveau management public, on assiste à une réinsertion d’activités au sein des appareils d’État. La question peut se poser par exemple pour les services informatiques et le développement de projets dans ce domaine. Un nouvel équilibre est à trouver.

Une des questions qui se posent pour les États est de pouvoir agir pour l’intérêt général sans que les pressions de diverses parties prenantes (stakeholders) ne freinent leurs efforts. Ce peut être par l’usage de structures particulières. Les organismes autonomes comme les sociétés d’État ont l’avantage d’être normalement plus loin des pressions politiques que les ministères. Les gouvernements doivent se garder une telle capacité de créer des structures autonomes. L’avantage de structures spécialisées est de pouvoir suppléer à une faible capacité de régulation par des organismes spécialisés. L’Irlande doit beaucoup à son Agence de développement industriel où l’expertise en développement économique du gouvernement (l’Industrial Development Authority) a mené à une forte croissance dans les années 1990 (Barry, 2006). Les États doivent avoir la capacité centrale de filtrer les différents projets qui voient le jour et en même temps encourager l’entreprenariat de leurs employés, entreprenariat nécessaire pour faire face aux demandes accrues de la population. Au gouvernement fédéral, historiquement c’est le ministère des Finances qui a joué ce rôle. Plus récemment, ce fut le rôle du Conseil du Trésor (Bernier et Facal, 2011).

Et en même temps, une partie de la capacité des États modernes tient à leur insertion dans des réseaux d’acteurs avec qui ils interagissent. La question devient donc de décider quand un plus grand isolement est nécessaire et quand il est préférable d’être en réseau.

Il faut à la fois une autonomie relative mais il faut qu’une capacité soit développée, sinon l’autonomie est inutile. Il faut aussi une volonté d’agir, c’est l’entreprenariat public. L’autonomie de l’État, c’est sa capacité de formuler et de mettre en œuvre des objectifs qui ne sont pas seulement le produit des demandes ou intérêts de groupes ou d’élites dans la société ou d’éviter de perdre le contrôle de secteurs comme la construction au Québec.

La montée du nouveau management public doit pour beaucoup aux limites et au coût de l’État-providence qui a émergé après 1945. Certains, dans la montée du néolibéralisme, ont souhaité un État minimaliste. Ce dernier a démontré ses limites. On peut toutefois retenir que le nouveau management public doit beaucoup à l’impulsion que le gouvernement de Margaret Thatcher a donnée au début des années 1980. Outre le poids de ses convictions, on oublie trop fréquemment qu’il y avait aussi une volonté d’insuffler l’idée à la fonction publique britannique que la gestion était importante. La tradition était jusqu’alors de recruter des généralistes mais rarement des gens formés en gestion. La capacité de gestion fait partie des éléments importants d’un État moderne, mais contrairement aux vues de Margaret Thatcher, une meilleure gestion n’est pas l’apanage du secteur privé. 

Dans une perspective plus francophile, d’autres proposent l’alternative de l’État stratège (Côté, Lévesque et Morneau, 2009). En anglais, c’est l’idée du rowing versus steering. L’État ne doit pas forcément faire lui-même mais peut faire faire. Un État stratège n’est pas un État amoindri, mais un État moins engagé dans l’opérationnel en laissant plus de place aux autres acteurs. Cet État doit être capable d’anticiper dans un environnement complexifié et de mettre en œuvre des politiques structurantes. L’État stratège doit être capable de développer une vision d’ensemble de son action et de coordonner celle des organisations qui le composent. C’est aussi un État capable idéalement de prospective. Il doit alors avoir les compétences nécessaires pour rédiger et gérer les contrats de sous-traitance, les partenariats et les formules apparentées. Il doit formuler les politiques mais n’a pas forcément à mettre en œuvre lui-même ses politiques. Un État stratège est un État à valeur ajoutée, moins axé sur la prestation de services et davantage sur l’expertise de ses fonctionnaires. Cette idée rejoint les éléments stratégiques de Farazmand.

Au cours des années 1990 et 2000, les États développés ont été radicalement transformés. On a essayé de nouvelles structures, de nouvelles formes organisationnelles. On a aussi, comme nous le disions sur les instruments de politique, essayé de nouvelles formules en partenariat d’une façon ou d’une autre avec le secteur privé ou le secteur à but non lucratif. Les théories institutionnalistes ont proposé que les États ne peuvent être construits en un jour et que certaines incohérences ou difficultés ne peuvent être évitées dans des ensembles aussi complexes que les États modernes. Bâtir ou corriger les inefficiences peut prendre un certain temps. Il est aussi facile de critiquer l’État pour ses inefficiences qu’il est difficile d’organiser et de coordonner des ensembles aussi grands où les finalités sont aussi nombreuses.

En guise de conclusion

L’État moderne doit être stratège. Il doit être légitime. En fait, de très nombreux textes soulignent l’importance de la légitimité. qui dépend de sa capacité de faire ce qu’il doit faire. Il doit avoir les ressources financières nécessaires. Il doit donc être en mesure de remplir les fonctions classiques de sécurité mais aussi de favoriser le développement économique et de faire face à des crises possibles comme celle du verglas. La capacité de favoriser le développement économique revient dans beaucoup de travaux scientifiques, autant que les éléments sur la corruption ou la transparence. Les travaux de recherche de la dernière décennie insistent sur la flexibilité, la capacité de réagir aux changements, aux crises en plus des considérations classiques. La transparence empêche le patronage. L’État doit aussi avoir la compréhension des domaines où il intervient. La capacité de réguler en dépend. Il doit aussi avoir une capacité de veille pour pouvoir anticiper les adaptations qui seront nécessaires.

Il faut aussi retenir l’idée que certaines organisations étatiques sont plus autonomes et capables que d’autres. Ces organisations peuvent offrir des possibilités d’action intéressantes. L’exemple du ministère des Finances de l’Ontario illustre aussi que divers arrangements institutionnels sont possibles (Dutil, 2010). Ce sont les fonctions remplies qui sont importantes. La capacité de choisir les instruments de politique apparaît également comme un élément important. Il faut de plus être capable de coordonner l’action des différentes organisations publiques. Ces éléments se renforcent dans une dynamique, ce n’est pas une liste à cocher. On peut aussi considérer, en regard des éléments mentionnés, que dans l’ensemble l’État québécois couvre l’essentiel de ce qui doit l’être mais qu’il est amoindri.

La légitimité des États qui a été mise à mal depuis le début des années 1980 dépend pourtant de leur capacité à faire ce qu’on attend d’eux. Il faut aussi éviter les nominations partisanes qui ont nui grandement à l’efficacité de l’État sous l’ancien régime et qui ne semblent pas vouloir être arrêtées en ce début de règne. D’autres peuvent s’intéresser à la gouvernance publique, au respect de la démocratie, aux révisions du fonctionnement parlementaire, etc. Il peut y avoir un lien entre ces éléments et la capacité administrative. Lorsqu’on aura fini de faire des compressions budgétaires pour satisfaire l’idée qu’il est impérieux de revenir à un déficit zéro immédiatement, il faudrait aussi se souvenir qu’un État utile est un État qui a la capacité d’agir. Il lui faut des ingénieurs, des spécialistes des technologies de l’information, etc. Pour conserver l’expertise de ses fonctionnaires qui est une base de la capacité, un État doit pouvoir offrir des perspectives de carrière intéressantes. L’État québécois, comme les universités québécoises, est mûr pour un grand examen de ce qu’il est capable de faire sous la lunette de ce qu’il doit faire. Et dans le système parlementaire, il faut traditionnellement un gouvernement stable.

Références

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