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Développement minier : vers un nouveau modèle pour le Québec

Synthèse

Les annonces du gouvernement du Québec relativement à l’industrie des gaz de schiste et au Plan Nord ces dernières années ont suscité un profond malaise chez de nombreux citoyens, désormais convaincus que l’État est démuni en termes d’expertise scientifique dans le domaine des ressources naturelles. Plusieurs d’entre eux partagent l’impression que le gouvernement a choisi des orientations favorables aux entreprises dans ces dossiers sans mener des études approfondies. Si bien que les Québécois seraient redevables « au dossier des gaz de schiste et à son industrie brouillonne » pour une prise de conscience qui « a généré un niveau de mobilisation citoyenne sans précédent ». Tel est le constat qu’a fait Denis L’Homme, ancien sous-ministre à l’Énergie et membre de MCN21, dans le cadre du colloque « Développement minier vers un nouveau modèle pour le Québec ».

Dans le cadre de ce colloque, l’IRÉC et la direction du développement durable des HEC, en collaboration avec Le Devoir, ont réuni le 22 novembre dernier à Montréal des acteurs de divers milieux pour réfléchir aux enjeux : « Redevances, participation de l’État et stratégie industrielle ». Anciens hauts fonctionnaires, citoyens et universitaires ont été invités à présenter leur analyse des choix de l'État québécois en vue d'optimiser le rendement collectif du développement minier qui s'annonce.

Ce colloque a sans aucun doute marqué un tournant dans la réflexion sur le développement minier au Québec, et en particulier sur le Plan Nord, thématiques qui jusque-là n’avaient pas suscité un débat très vif chez les experts s’intéressant aux ressources naturelles. Il s’agit d’«un moment historique dans l’histoire minière du Québec d’avoir un colloque de la sorte », a fait valoir Ugo Lapointe, porte-parole de Pour que le Québec ait meilleure mine !

M. Jacques Parizeau, invité d’honneur de ce colloque, qui s’est intéressé à la question du financement des infrastructures, a ouvert une conversation nationale. Dans la foulée de ce colloque, de nombreux éditorialistes ainsi que des observateurs éclairés comme Bernard Landry ou Michel Gignac, actuel président de la Corporation de développement économique de Port-Cartier, ont réagi aux initiatives du gouvernement en la matière. Ainsi interpellés, le premier ministre Jean Charest ainsi que le ministre du Développement économique, de l'Innovation et de l'Exportation, Sam Hamad, ont entrepris de fournir des explications trop souvent éludées depuis le dévoilement du Plan Nord en mai dernier.

Au-delà de tous les consensus, celui de l’urgence d’un débat

Le colloque s’est amorcé avec une conférence de M. Lapointe, qui a fourni un portrait très actuel du développement minier au Québec. Depuis 2004-2005, un boum phénoménal de l’investissement minier est caractérisé par 400 à 600 projets d’exploration et 400 millions de dollars d’investissements moyens annuellement. Il recense maintenant plus de 25 projets de développement et de mise en valeur de mines, les « vaches à lait » étant le fer/titane, l’or et les métaux usuels que sont le nickel et le zinc.

I. Financement des infrastructures, un poids démesuré incombe aux citoyens

«Hydro-Québec doit dorénavant fournir le courant électrique aux projets miniers. Le gouvernement laisse apparaître que pour demeurer compétitif il subventionnera la majeure partie des travaux routiers, annonce une étude pour établir un port en eau profonde un programme de modernisation des aéroports nordiques, en somme laisse deviner qu’un “bar ouvert” se profile.»  (Jacques Parizeau, 22 novembre 2011)

En soutien à ces nombreux projets, le gouvernement compte assurer le déploiement d’investissements majeurs dans les infrastructures requises pour l’ouverture des mines, dont 47 milliards d’investissements sur 25 ans incombent à Hydro-Québec. Lors de sa présentation, M. Parizeau a fait valoir que ces investissements auront pour effet « de soulager les entreprises minières du coût d’infrastructures et du fardeau de se fournir à elle-même l’énergie électrique ». Il serait donc justifié d’exiger que ces mêmes entreprises accordent à l’État, en compensation de ces investissements, une participation à leurs projets d’extraction et de transformation.

Le cas qui préoccupe le plus l’ancien premier ministre est celui d’Hydro-Québec puisque les projets d’expansion dans le Nord québécois engendrent des coûts démesurés par rapport aux tarifs d’électricité que la société d’État consent aux projets à grande puissance. Qui plus est,  « au-delà du 53e parallèle Hydro-Québec est libre de négocier de gré à gré les tarifs d’électricité ».

Même son de cloche du côté de Denis L’Homme, qui déplore que l’électricité générée par la rivière Romaine sera octroyée au tarif L (équivalant à la moitié du coût de production), pour une période pouvant aller jusqu’à 25 ou 30 ans. De surcroît, ce tarif avantageux servira à alimenter des projets d’extraction de matière brute, que les entreprises n’ont aucune intention de transformer, ajoutant ainsi au bilan de nos exportations à faible valeur ajoutée.

II. Une participation de l’État en contrepartie des aides publiques

Au cours de sa brillante présentation, M. Parizeau a fait valoir qu’il est nécessaire que les Québécois, qui sont les véritables propriétaires des ressources minérales, participent à la propriété des sociétés actives par l’entremise d’une société d’État spécialisée dans l’industrie minière. Si nous sommes en train de nous engager à fournir des infrastructures à même le Trésor public et à vendre l’électricité au-dessous du prix coûtant, a-t-il fait valoir, « négocions au moins pour participer à l’exploration, au capital-actions des entreprises et, selon les cas, pour percevoir des royautés sur la valeur de la production ou des dividendes ».

Cette idée a été saluée par Renaud Lapierre, ancien sous-ministre adjoint au ministère de l'Énergie et des Ressources naturelles, qui propose que l’on mette sur pied une « Société nationale des ressources » qui aurait pour mandat de valoriser les droits d’exploration et d’exploitation des ressources qui seraient la propriété de la collectivité. M. Lapierre a suggéré que le portefeuille de cette société soit alimenté par les participations que l’État recevrait en compensation de ses investissements dans les infrastructures destinées à accompagner les projets miniers.

M. Yvan Allaire, professeur émérite de stratégie à l’UQÀM, estime lui aussi que « le Québec ne peut s’en remettre exclusivement au secteur privé et au marché boursier pour un développement optimal des ressources minières ». Le gouvernement doit selon lui créer une société d’État pour mettre en œuvre une stratégie d’optimisation des retombées économiques de ces ressources.

Alors que s’élèvent de nombreuses voix pour exiger que l’État prenne une participation dans les projets miniers, il apparaît essentiel de réfléchir collectivement aux modalités de cette participation. « Ne faisons pas économie d’un vaste débat sur la nationalisation potentielle de certaines filières », a résumé Ugo Lapointe. Cette réflexion devra englober la panoplie des aides publiques consenties aux projets miniers, notamment les crédits à l’exploration et diverses réductions d’impôts.

Tentatives d’interventions structurantes : leçons du passé

Il faut se rappeler que le Québec a connu plusieurs tentatives d’interventions structurantes visant à réorienter une partie des bénéfices au profit des Québécois. Les périodes de 1922 à 1945 et de 1955 à 1965 ont marqué la découverte de nombreux gisements en surface et la mise en exploitation de plusieurs mines. À la suite de ces boums, on a assisté en 1965 à la création de la SOQUEM, la Société québécoise d’exploration minière. En parallèle, la Société générale de financement a entrepris de jeter les bases de la sidérurgie québécoise en créant SIDBEC-DOSCO. L’échec retentissant de cette entreprise aura été pour un temps atténué par ce qui a été perçu comme une grande avancée québécoise dans le domaine minier, l’arrivée d’une première compagnie aurifère exploitant de mines, Cambior.

Le succès entrepreneurial de cette société a pendant un temps nourri beaucoup d’attentes quant à l’accroissement de la participation et du contrôle québécois dans les étapes postérieures à l’exploration. La vente de Cambior et sa perte de contrôle par des intérêts québécois ont provoqué une onde de choc dans le secteur minier québécois.

S’il y a plusieurs leçons à tirer de ces expériences passées, notons que ce cas a illustré de façon éloquente que de nombreux facteurs interviennent pour rendre possible ou difficile l’articulation des liens de l’extraction à la transformation, aussi bien la composition de la structure industrielle que le fonctionnement des marchés internationaux et mondiaux.

III. Une stratégie industrielle pour valoriser le minerai

La période de questions qui a suivi fut fort éclairante et a permis d’entendre le point de vue de diverses parties prenantes. Mme Clairandrée Cauchy, responsable des communications au Syndicat des Métallos, qui déplore qu’en plein boum minier des emplois en métallurgie soient menacés, a fait état de plusieurs situations stupéfiantes : « On a une usine qui fait du zinc à Valleyfield. Ils se sont fait dire récemment que XStrata pourrait couper leur approvisionnement en zinc bientôt, ce qui veut dire la fermeture éventuelle de cette usine-là la CEZinc à Valleyfield. Pourtant XStrata est en train d’ouvrir une mine de zinc sur le territoire du Plan Nord. »

Il s’agit d’une préoccupation qui trouve écho auprès de Normand Mousseau, professeur de physique à l’Université de Montréal et titulaire de la Chaire de recherche du Canada en physique numérique des matériaux complexes. Il constate que le minerai que va extraire l’entreprise norvégienne Yara à la mine Arnaud, près de Sept-Îles, aura des retombées limitées à l’extraction et à la concentration d’apatite puisque toute la production sera conditionnée en Norvège. Sachant que la main-d’œuvre n’y est pas moins coûteuse, M. Mousseau s’explique difficilement pourquoi ces retombées nous échappent.

Ce qu’on observe, de manière générale, c’est une tendance à la marginalisation de l’industrie de la transformation du minerai au Québec. L’IRÉC, qui a mené des recherches à ce sujet, est à même de constater qu’il n’y a pas d’effet multiplicateur entre les activités de l’extraction et celles de la transformation. Au cours de la dernière décennie, on a observé une légère  augmentation du nombre d’emplois dans le secteur de l’extraction tandis que les emplois en  deuxième et troisième transformation diminuent.

Dans l’état actuel des choses, le Québec ne dispose même pas de la structure industrielle nécessaire pour tirer profit d’un effet multiplicateur que pourrait entraîner une valorisation accrue du minerai. C’est le constat que pose Jacques Fortin, professeur titulaire en sciences comptables, HEC Montréal, l’un des conférenciers qui a fait état du défi que cela représente de maintenir ici les activités de transformation et d’en imaginer de nouvelles. Il existe cependant des exemples inspirants, à ce sujet M. Mousseau a fait référence au modèle de l’Australie occidentale, où les redevances imposées aux compagnies minières sont modulées en fonction du degré de transformation du minerai extrait.

Quant au développement de nouvelles filières de transformation, René Dufour, directeur du département de Génie minéral de l’École Polytechnique de 1988 à 1991, semble y avoir réfléchi longuement. Il a fait état, durant la période de questions, de ses démarches pour augmenter la fabrication de lingots de fer au Québec. Il s’agit d’une activité à plus grande valeur ajoutée que l’exportation de boulettes de fer ou d’autres projets que nous verrons apparaître au cours des prochaines années dits de « direct shipping ore » et qu’exploitera l’entreprise New Millenium (propriété de l’indienne Tata).

IV. Un système de redevances adapté à la conjoncture

La proposition de moduler les redevances en fonction du degré de transformation est fort prometteuse et pourrait aisément faire consensus. De même, les conférenciers ont tous reconnu que l’augmentation du taux de redevances qu’a instauré le Budget Bachand en 2010, alors qu’elles sont passées de 12 % à 16 %, constitue une avancée. Ces redevances sont perçues sur le profit des entreprises exploitantes, calculé « mine par mine ».

En 2010, les droits miniers perçus ont représenté environ 5 % de la valeur de la production minière au Québec. M. Parizeau, ainsi que le professeur Yvan Allaire, constatent que parmi les provinces du Canada, le Québec fait maintenant partie du peloton de tête : « En additionnant les taux d’impôt sur le revenu des sociétés à Québec et au fédéral, en y ajoutant le taux de redevance minière pour l’année qui vient, le Québec fait maintenant partie du peloton de tête avec un taux total de ponction fiscal sur le profit qui dépasse 40 %. L’Ontario est à 35 % et à l’autre extrémité Terre-Neuve est entre 44 et 49 % » a expliqué M. Parizeau.

Pour M. Allaire, l’augmentation des redevances minières est louable mais s’inscrit dans la logique d’un modèle d’affaires périmé,  « un modèle adéquat pour le temps mais maintenant inadapté au présent contexte des marchés mondiaux pour le minerai ». Il observe que très peu de provinces se sont ajustées à la nouvelle réalité mondiale, celle d’une forte demande pour des métaux à prix élevé dont le moteur est l’industrialisation des pays émergents.

Dans une analyse fouillée intitulée « Pour un nouveau modèle d’affaires », M. Allaire propose d’instaurer un modèle de perception des droits miniers qui consiste à établir un taux de rendement plafond pour l’exploitation des ressources minières et repose sur des redevances progressives. En effet, puisque le taux de rendement interne varie en fonction du prix des métaux, sa proposition équivaut à établir une formule de redevances progressives basées sur le prix.

Plus spécifiquement, la proposition de M. Allaire consiste à plafonner le taux de rendement interne à 30 %. Au-delà de ce taux de rendement, l’excédent serait approprié par les propriétaires de la ressource: les citoyens du Québec. À titre indicatif, M. Allaire a fait valoir qu’au prix actuel de l’or, le taux de rendement interne après impôts et redevances dépasserait maintenant les 50 %.

Source : « Pour un nouveau modèle d’affaires dans le secteur de l’exploitation minière. Présentation au colloque sur la politique des ressources naturelles du Québec par Yvan Allaire ».

M. Allaire propose que les sommes additionnelles provenant du nouveau programme de redevances soient versées dans un fonds souverain. La coalition PQMM estime qu’un fonds souverain devrait être mis sur pied pour assurer le développement durable des régions ressources. La coalition, si elle salue aussi l’augmentation de 12 % à 16 %, estime que c’est insuffisant. Elle préconise de bonifier le système de redevances en percevant des droits à la fois sur la valeur brute du minerai et sur le profit des compagnies exploitantes. Un tel système garantirait qu’on obtienne, en échange de l’extraction des ressources, des compensations qui ne seraient pas tributaires de la volatilité des prix des métaux. Selon Normand Mousseau, les redevances sur la valeur du minerai ont l’avantage d’être plus faciles à comptabiliser que les redevances sur les profits. Parmi les exemples qu’il a recensés, les redevances sur la valeur sont privilégiées dans plusieurs pays:

Source : « Gérer les ressources naturelles pour le bénéfice de leurs propriétaires : survols d'expériences locales et étrangères », Normand Mousseau.

Dans plusieurs pays du monde, le caractère caduc des modèles de perception de droits miniers, conçus en fonction d’une faible valeur des métaux, suscite des remises en question. Selon M. Mousseau, le principal enjeu dont il faut tenir compte lors de la redéfinition de ces modèles est la responsabilité multigénérationnelle : comment améliorer la distribution des revenus sachant que chaque gramme de minerai extrait ne sera pas disponible pour les générations futures? Au Pérou et au Chili, la réflexion semble avoir donné lieu à des modèles novateurs de redevances.

Les modèles de perception des droits miniers doivent tenir compte de multiples facteurs et prévoir des compensations pour le minerai extrait, mais également pour les coûts importants engendrés par les projets miniers. On pense à la valeur des permis d’exploration et d’exploitation octroyés par l’État, au financement des infrastructures nécessaires aux projets miniers, aux impacts sur la santé et aux coûts sociaux et environnementaux.

V. Une stratégie d’ensemble pour améliorer les retombées

Il se dégage de l’examen de chacun de ces axes stratégiques – redevances, société d’État, financement des infrastructures etc.  – un constat faisant l’objet d’un commun accord : la  nécessité de développer une stratégie d’amélioration des retombées du développement minier au Québec. Renaud Lapierre, ancien sous-ministre adjoint au ministère de l'Énergie et des Ressources naturelles, fait valoir que nous avons le temps de réfléchir à une telle stratégie pour le Québec puisque le prix des métaux ne va pas fléchir de sitôt. Il s’agit d’une responsabilité que nous avons à l’égard des générations futures.

Cette réflexion est d’autant plus importante que, comme le fait valoir Jacques Fortin, il n’existe pas à l’heure actuelle de mécanisme pour identifier quel serait le prix optimal d’extraction, soit un seuil auquel il serait opportun d’extraire la ressource de manière à favoriser l’équité intergénérationnelle. Au lieu de favoriser une redistribution de la sorte,  la démarche que nous avons collectivement adoptée contribue à appauvrir les générations futures. M. Fortin s’indigne du fait qu’en finançant de nombreuses infrastructures non rentables (l’électricité de La Romaine et la centrale de Gentilly sont quelques-uns des exemples évoqués) on ajoute des sommes faramineuses au fardeau de la dette qu’elles porteront.

Les nouvelles infrastructures seront essentiellement dédiées à l’activité minière, il est difficile d’imaginer des synergies avec d’autres secteurs économiques. Elles créeront de l’activité le temps de leur mise en place et un peu après pour leur entretien. En l’absence d’effets structurants, les retombées économiques du Plan Nord seront limitées à la durée des projets miniers.

L’orientation en matière de développement des infrastructures sociales sera donc elle aussi essentiellement temporaire. Les projets d’envergure comme la mine Raglan ont recours au « navettage » et leurs employés vivent dans des camps de travailleurs. Il est nécessaire de procéder à une analyse approfondie des conséquences d’une telle orientation, et de les comparer au développement d’infrastructures permanentes destinées à une main-d’œuvre dédiée à des projets structurants de long terme, comme pourrait l’être la transformation.

Tel que le remarque Jacques Fortin, c’est le rôle de l’État d'analyser les coûts sociaux d’un projet, et ce, avant le développement et la mise en valeur. Actuellement, la fragilité des analyses effectuées avant les mises en chantier ne permet tout simplement pas d’évaluer l’ampleur des coûts sociaux et environnementaux. « Sans une vision très claire de ce que seront les déplacements de richesse qui suivront la réalisation d’un projet », fait-il valoir, « l’État, dont c’est le rôle, ne sera pas en mesure de réaliser les arbitrages nécessaires pour que toutes les parties prenantes y trouvent leur compte et ainsi d’éviter les conflits qui résulteront de l’iniquité de traitement ».

VI. Faire preuve de courage politique

«En fait, tout se passe comme si on était convaincu, comme si souvent au Québec à l’égard des investissements étrangers, qu’il faut tout faire pour les attirer parce que sans incitatif financier, sans législation libérale, sans réglementation assouplie, ils vont aller ailleurs.

«Je pense que c’est un syndrome qui amène le gouvernement, après avoir fait un geste fort à l’égard des droits miniers, qui l’a lui-même surpris par l’ampleur de ses résultats, à renverser sa politique à l’égard des grands projets miniers telle qu’on la décrite précédemment. Évidemment la nouvelle stratégie est acceptée avec enthousiasme par des sociétés qui n’en demandaient pas tant.» (Jacques Parizeau, 22 novembre 2011)

À l’instar de M. Parizeau, plusieurs intervenants ont fait valoir que l’heure est venue pour le gouvernement de faire preuve de courage politique. Les ressources minérales étant dans le sous-sol du Québec, nul doute que les entreprises auraient intérêt à y exercer des activités d’exploitation, même si les redevances devaient être modulées autrement et les exigences resserrées en matière de transformation. D’autant plus que, comme l’a souligné le professeur Allaire, il y a une énorme plus-value à extraire les ressources naturelles dans un régime juridique et politique stable et prévisible, comme celui qui prévaut au Québec.

Enfin, remarque Normand Mousseau, si une juridiction fortement dépendante de l’industrie minérale comme l’Australie occidentale (environ 25 % de son économie repose sur l’activité minière) a pu hausser ses exigences envers les entreprises minières, pourquoi le Québec ne le ferait-il pas? La taille de cette industrie au Québec demeure somme toute modeste, même  pour le groupe des cinq principaux minerais qui regroupent l’essentiel de la production (fer, cuivre, nickel, zinc, or). La contribution de l’industrie minière actuelle au PIB est d’environ 1,5%.

Conclusion

«S'il est une chose qui semble faire consensus dans les présentations des conférenciers précédents, c'est que le modèle de développement du secteur minier en vigueur au Québec est dépassé et qu'un virage important s’impose. Qu'il s'agisse des règles d'attribution des “claims”, des droits obtenus par les entreprises aux termes de ces “claims”, des redevances perçues par le gouvernement au stade de l’exploration ou de l'exploitation, des modèles de propriété et de gouvernance, des conditions d'abandon de sites miniers, les attentes de larges segments de la population se sont considérablement accrues, en proportion de la sensibilisation de plus en plus grande aux enjeux économiques, sociaux et environnementaux que représente l'industrie des ressources naturelles au Québec.» (Denis L’Homme, 22 novembre 2011)

Les propos qu’ont tenus les conférenciers lors du colloque « Développement minier, vers un nouveau modèle pour le Québec » se rejoignent en suffisamment de points pour qu’on y trouve les orientations majeures qui devraient faire l’objet d’une vaste consultation auprès des parties intéressées.

En premier lieu, et tel que l’a fait valoir M. Jacques Parizeau, il apparaît urgent de repenser les conditions du financement des infrastructures que consent le gouvernement pour accompagner les projets miniers. Celui-ci doit faire preuve de transparence quant à la rentabilité de ces infrastructures pour l’ensemble de la population québécoise actuelle et des générations futures. Dans cette optique, il lui faudrait publier une politique prévisible et équitable relativement aux tarifs d’électricité consentis aux compagnies du secteur des ressources naturelles, tout particulièrement celles qui ont des activités au-delà du 53e parallèle et dont les projets nécessitent des frais importants de raccordement au réseau d’électricité.

Dans le cas où l'État finance des infrastructures pour accompagner des projets miniers, par exemple des routes ou installations portuaires qu’il n’aurait pas construites autrement, il est essentiel qu'il obtienne en contrepartie une participation aux bénéfices de ces projets. Il est acquis qu’une participation offrirait à la population du Québec une fenêtre sur les activités qui ont cours dans le cadre du Plan Nord. La nature et le degré de cette participation doivent faire l’objet d’un débat.

Ces investissements pourront être faits dans le cadre d’une politique d’ensemble encadrée par une « Société d’État spécialisée dans l’industrie minière, disposant des ressources humaines et financières adéquates » comme le suggère le professeur Yvan Allaire. Le mandat de cette entité serait de mettre en œuvre une stratégie d’optimisation des retombées économiques des ressources minières, dont un des piliers serait une stratégie industrielle visant à accroître la transformation et à renverser la tendance à la marginalisation de l’industrie métallurgique. Un nouveau modèle de redevances pourrait s’articuler en fonction du degré de transformation des minerais qu’effectuent ici les entreprises qui ont des activités extractives.