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Financer la transition énergétique : les propositions de l’IRÉC

Pour encourager le débat public sur la pertinence de souscrire à un grand projet de transition vers une économie durable, l’IRÉC a lancé un vaste programme de recherche dans ce domaine. Le premier volet [1] visait à identifier les principaux axes à travers lesquels le Québec pourrait articuler un projet porteur pour renouveler son modèle de développement et l’inscrire dans une économie soutenable. Le deuxième volet, en cours de réalisation, s’intéresse plus spécifiquement aux enjeux du financement de la transition dans trois secteurs à forte émission de GES.

Dans cette contribution, nous allons présenter les propositions du deuxième volet de notre programme de recherche portant sur le financement de la transition dans les transports et l’habitation. En nous appuyant sur un portrait des épargnes et des actifs financiers actuels au Québec ainsi que sur les expériences d’outils financiers qui ont émergé ailleurs dans le monde, notre objectif est de proposer des scénarios de financement qui ont l’avantage de canaliser l’épargne vers des projets structurants sans pour autant alourdir la dette publique.

Les enjeux du financement

Il est depuis longtemps apparu aux chercheurs de l’IRÉC que le vaste bassin d’actifs que constitue l’épargne québécoise pour la retraite représentait l’une des principales pistes de solutions pour le financement de la transition énergétique au Québec. Il est assez difficile d’évaluer aujourd’hui le coût global d’une transition vers une mobilité plus durable. Dans une note d’intervention précédente sur l’électrification des transports, nous évaluions néanmoins le coût de la transition énergétique entre 90 et 100 milliards (Md) $. 

Dans une économie fragilisée par les effets de la crise financière de 2008, les finances publiques restent exsangues. Non seulement la plupart des États occidentaux déploient-ils aujourd’hui des politiques d’austérité budgétaire qui découragent les investissements publics, mais ils recourent de plus en plus à des emprunts sur les marchés financiers. Dans certains cas, le mur de l’endettement public est tel que l’essentiel des efforts déployés par les gouvernements porte sur le maintien de leur solvabilité (Bourque et L’Italien, 2014). En outre, dans un contexte économique difficile, fragilisé par la volatilité exagérée des marchés financiers, les banques limitent leurs soutiens aux entreprises.

Mais au-delà de ces comportements conjoncturels, il faut admettre que le secteur privé peut difficilement financer à lui seul les investissements de la transition écologique de l’économie. Les retours sur investissements sont trop longs ou trop faibles pour intéresser ces acteurs orientés vers le court terme et la maximisation des profits. Or, ces problèmes de financement de la transition ont été abordés par plusieurs pays, par des organisations économiques multilatérales ou par des mouvements sociaux préoccupés par ces enjeux et ils ont proposé des solutions pour les dépasser. En parallèle, des expériences de nouveaux outils financiers (ex. les Green Bonds), de dispositifs de marché (ex. système de quotas d’émissions) et de nouveaux outils fiscaux (ex. taxe carbone) ont été menées, permettant ainsi la réalisation d’un ensemble de scénarios crédibles, bien documentés, de plan de financement de la transition.

Il est évident que le Québec devra, comme partout ailleurs, innover pour mobiliser ces capitaux. Justement, en tenant compte de ce qui se fait ailleurs, nous pensons qu’il est possible d’y arriver en mobilisant l’épargne québécoise et en particulier celle pour la retraite. Par définition, l’offre d’épargne-retraite a une finalité de long terme. Elle devrait donc s’harmoniser parfaitement à une demande de financement pour une reconversion des infrastructures de transport, elle aussi associée à une finalité de long terme. Parmi les diverses catégories d’actif de cette épargne-retraite, celle des caisses de retraite est probablement la plus apte à jouer un rôle d’innovateur du système financier, permettant de lier des projets d’intérêt général avec le besoin légitime de générer des rendements stables et raisonnables sur le long terme. Les grandes caisses de retraite sont particulièrement attentives à intégrer de nouvelles façons d’analyser les risques, dans un contexte de mondialisation et d’enjeux climatiques. Ces gestionnaires de fonds font face à un grave problème de gouvernance de l’ensemble du système, qu’il leur faut appréhender dans sa globalité, en tenant compte des attentes de leurs cotisants et des réglementations nationales en vigueur. En général, ce sont eux qui dominent le mouvement de la finance responsable et qui innovent dans ces domaines. 

Il faut par ailleurs prendre conscience d’un contexte général bien particulier : en raison du phénomène de transition démographique, les actifs financiers des investisseurs institutionnels devraient connaître une forte croissance au cours des prochaines décennies. En effet, les transitions démographiques en cours vont dans un premier temps entraîner une hausse importante des actifs financiers puis, dans un deuxième temps, conduire à un renversement graduel, avec des sorties plus importantes que les entrées. Selon les estimations les plus récentes, les fonds de la réserve de la Régie des rentes du Québec, évalués au 31 décembre 2014 à 51,8 milliards $, devraient dépasser au tournant de 2050 les 150 milliards $ d’actifs. Un plafond de près de 200 milliards $ devrait être atteint autour de 2065 et la réserve devrait diminuer graduellement par la suite. Autre exemple, l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public (Investissement PSP, basé à Montréal), qui gère les actifs des caisses de retraite des fonctionnaires fédéraux et des employés des Forces canadiennes, de la Gendarmerie royale du Canada et de la Force de réserve, devrait doubler ses réserves à 200 milliards $ d’ici 2024. 

En ce sens, l’épargne globale est suffisante pour financer une part importante des investissements pour la transition écologique de l’économie. Il manque néanmoins les incitatifs pertinents pour son utilisation efficace vers cet objectif.

Une proposition pour financer la transition dans l’habitation

Le logement fait partie des principaux facteurs d'appauvrissement et le secteur du bâtiment (résidentiel, commercial et institutionnel) est le troisième émetteur de GES, après les secteurs du transport et de la fabrication. Aujourd’hui, on compte plus de 111 786 logements sociaux et communautaires dans l’ensemble des régions du Québec. C’est relativement peu en proportion du nombre total des 1 267 940 ménages locataires, soit autour de 8,8 %. C’est peu dans la mesure où, comme cela a été largement démontré dans la littérature, l’emménagement dans un logement social améliore non seulement la situation financière des ménages soutenus, mais aussi la probabilité d’impacts positifs sur leur santé et leur bien-être. Une étude de la Société d’habitation du Québec (2011) permet d’ailleurs de mesurer les nombreux impacts positifs de l’aide au logement social, communautaire et abordable au Québec.

Par ailleurs, on ne peut parler de transition écologique du secteur de l’habitation sans aborder l’enjeu de l’efficacité énergétique. Selon les données de 2011, avec ses émissions de 8,6 millions de tonnes (Mt éq. CO2), le secteur de l’habitation (résidentiel, commercial et institutionnel) est responsable de 10,6% des émissions de GES au Québec, se situant ainsi comme le troisième émetteur en importance (après le transport et l’industrie). Le sous-secteur résidentiel représente 43,4 % des émissions du secteur en 2011. 

Une épargne dédiée à l’habitation durable

Dans le but d’assurer le financement d’une politique de l’habitation durable, notre proposition consiste à ce que le Québec crée, à l’exemple de la France, un outil d’épargne défiscalisé dédié exclusivement à cet enjeu d’intérêt général. En France, le gouvernement soutient l’habitation via différentes mesures. La principale est d’accorder des prêts de long terme à taux privilégié pour la construction ou la rénovation des logements et pour le soutien à la politique de la ville (le développement des grandes infrastructures urbaines). L’épargne dirigée vers ces prêts provient des particuliers qui ont la possibilité d’utiliser des comptes libres d’impôt. Cette exonération d’impôt compense les taux d’intérêt plus faibles que reçoivent ces ménages pour leur épargne. Le principal compte exonéré d’impôt est le livret A. À l’heure actuelle, le total du compte d’un individu, incluant les intérêts reçus, ne peut dépasser 22 950 €. Concrètement, il s’agit d’un compte d’épargne ouvert dans un établissement bancaire. Le taux d’intérêt versé est déterminé par le gouvernement. Depuis 1986, il a varié entre 1,25% et 4,5% et est établi depuis le 1er février de cette année à 1%. À la fin 2011, le livret A comptait des actifs de 214,7 milliards €, soit 6% de l’épargne totale des ménages français.

Près des deux tiers de l’épargne provenant des livrets A est centralisée à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), l’équivalent de notre Caisse de dépôt et placement du Québec. Une importante partie de cette épargne est utilisée pour financer la construction de logements sociaux à des taux subventionnés. Le Rapport annuel de l’Observatoire de l’épargne réglementée nous apprend qu’au 31 décembre 2011, c’était la moitié des dépôts et autres passifs gérés par le fonds d’épargne de la CDC qui était utilisée pour des prêts au logement social et autres politiques de la ville. Cette année-là, le fonds d’épargne provenant de ces livrets d’épargne a servi à financer l’acquisition ou la construction de près de 121 000 logements sociaux. Une partie de ce fonds d’épargne sert aussi à mieux isoler les logements. Il s’agit de l’enveloppe de l’éco-prêt logement social réhabilitation, soit un « prêt destiné à la réhabilitation thermique des logements les plus consommateurs d’énergie ». 

Pour le Québec, nous proposons donc que le gouvernement adapte sa participation au programme du CÉLI canadien en s’inspirant du Livret A. Le compte d’épargne libre d’impôt (CÉLI) est un instrument d’épargne enregistré créé par le gouvernement Harper en 2008. Il offre aux épargnants la possibilité de faire fructifier leurs placements à l’abri de l’impôt. Tout Canadien âgé de 18 ans et plus obtient chaque année depuis 2009 des droits de cotisation CÉLI de 5 000$. Les droits de cotisation CÉLI accordés annuellement sont passés à 5 500$ en 2013 puis, comme promis lors de la dernière campagne électorale, ont été doublés en 2015, à 10 000$. Les droits de cotisation inutilisés sont automatiquement reportés aux années suivantes. 

Comme nous l’avons démontré dans notre rapport de 2014, le CÉLI représente un avantage fiscal qui s’avérera à la longue un gouffre financier pour les finances publiques. Il s’adresse surtout aux ménages qui ont des moyens élevés d’épargne, avec en contrepartie bien peu d’avantages pour l’intérêt général. En février dernier, deux études réalisées par des poids lourds de la recherche économique au Canada sont venues confirmer nos préoccupations : le bureau du Directeur parlementaire du budget et Jonathan Rhys Kesselman, professeur à l’Université Simon Fraser et l’un des experts à l’origine de l’idée même du CÉLI. Les résultats de leurs recherches sont on ne peut plus clairs : cet avantage fiscal représente pour le gouvernement fédéral et pour les provinces une dépense fiscale gigantesque lorsqu’il atteindra sa maturité dans 40 ou 50 ans : on parle en effet de pertes de recettes de 9 milliards pour les provinces et de 15,5 milliards à Ottawa. C’est un coût totalement disproportionné par rapport à ce qu’il apporte à la société.

Les deux volets du CÉLI HD

L’adaptation que nous proposons consiste à remplacer les véhicules de placement permis actuellement (certificats de placement garanti, fonds communs de placement, obligations ainsi que titres cotés en bourse) par un véhicule unique, le compte CÉLI HD, et à imposer un plafond global plutôt qu’un plafond annuel de 10 000$. Nous pensons qu’un plafond à vie de 30 000 $ serait adéquat, c’est-à-dire qu’avec un tel plafond le CÉLI HD ne constituerait pas une exemption fiscale réservée aux plus riches ni une dépense fiscale disproportionnée par rapport aux retombées positives attendues. Une autre différence majeure serait, comme le livret A en France, que deux tiers des actifs générés par le CÉLI HD seraient gérés par la Caisse de dépôt et placement du Québec (CDPQ). Par ailleurs, la moitié de ces sommes servirait à dégager un rendement bonifié (grâce aux placements de la Caisse) alors que l’autre moitié servirait à financer la transition écologique du logement. Au final, le CÉLI HD s’autofinancerait.

Grâce à une innovation financière simple et transparente, le CÉLI HD permettrait de canaliser une épargne populaire à bas coût vers le financement d’une ambitieuse politique nationale du logement. Nous proposons deux programmes qui viseraient le développement durable du secteur : le logement social et la rénovation écoénergétique. Nous avons calculé que grâce à cette innovation, le Québec pourrait doubler sa proportion de logements sociaux (de 8,8% à 18%) sur un horizon de 20 ans et encourager la rénovation écoénergétique d’un million de logements sur la même période. La réalisation de ces objectifs permettrait, à la fois, de répondre à des besoins urgents de logements abordables et d’améliorer l’efficacité énergétique du secteur de l’habitation. 

Les retombées de ces deux programmes seraient importantes :
• construction de 120 000 logements sociaux ;
• une économie d’énergie de plus de 16,5 milliards de GJ par année soit plus de 414,5 milliards de GJ sur 25 ans, se traduisant par des économies nettes de 14,6 milliards $ en dépenses énergétiques de la part du million de ménages touchés ;
• une création de près de 8 000 nouveaux emplois permanents ;
• des retombées fiscales annuelles de 210 millions $.

Une proposition pour financer la transition dans les transports

Le choix du secteur du transport pour notre 2e scénario de transition est évident : il est le plus grand émetteur de GES au Québec (en 2011) avec 35,9 de millions de tonnes d’équivalents CO2, soit 44,3 % des émissions. Les automobiles représentent 38,6% des GES émis par les transports routiers, les camions légers (fourgonnettes, camionnettes et VUS) 28,8% et les véhicules lourds (camion et autobus) 32,2%. La part des automobiles a baissé, mais la contribution des autres catégories a fortement augmenté.

Notre proposition en faveur d’une transition écologique des transports nous apparaît structurante pour deux raisons : elle peut contribuer à la lutte aux changements climatiques tout en apportant un saut de productivité globale de l’économie québécoise. Notre proposition permettrait d’aller dans cette direction, mais également de contribuer au renouvellement des politiques énergétique, industrielle et de création d’emplois, par le biais du développement du secteur des équipements de transport et des secteurs associés. Cette recherche étant toujours en cours, nous présenterons dans les prochaines sections les grands volets autour desquels s’articule notre scénario de transition.

Des investissements dans les transports collectifs

L’objectif principal de notre scénario est d’augmenter la part modale des déplacements en transport collectif (TC) aux dépens de l’automobile. Pour y parvenir, il faut travailler sur deux axes simultanément : d’une part, augmenter le service et la qualité du TC; d’autre part, décourager l’utilisation de l’auto-solo. Le Plan québécois d’infrastructure (PQI) est censé présenter les orientations du gouvernement au regard des investissements en infrastructures publiques sur une décennie. Dans le PQI 2014-2024, le gouvernement prévoit des investissements de 20,4 Md $ pour le transport routier et 7,6 Md pour le TC, soit respectivement 73% et 27% du total des transports terrestres [2]. Notre proposition consiste à faire passer la contribution annuelle moyenne du Québec dans les TC de 760 millions $ à 1 milliard $.

Il faut préciser que la faiblesse des investissements en TC n’est pas la faute du seul gouvernement du Québec. Le sous-investissement dramatique du fédéral est aussi en cause. Alors que la moyenne des investissements en infrastructure (tout secteur confondu) des provinces canadiennes tourne autour de 3%, les dépenses fédérales ne représentent qu’une contribution d’un demi de 1% du PIB. Selon la première ministre de l’Ontario, un programme d’investissement combiné équivalant à 5% du PIB permettait de construire et d'entretenir les infrastructures canadiennes de façon adéquate. D’où sa proposition, appuyée par toutes les provinces, de multiplier par quatre l’effort du fédéral pour le faire passer à 30 milliards $ annuellement, soit l’équivalent de 2% du PIB. 

Une stratégie d’électrification

L’objectif du transfert modal vers les TC doit être accompagné de celui de l’électrification des transports, individuels ou collectifs. L’objectif de l’électrification des TC fait consensus au Québec. Présentement, 50% des déplacements en TC sont électriques au Québec (métro, ligne de train de banlieue de Deux-Montagnes, microbus à Québec). Avec l’entente sur l’achat de 475 bus hybrides par les sociétés de transport collectif (STC) pour la période 2104-2018 et une option d’achat de 1200 autobus supplémentaires pour 2018, cette part devrait augmenter sensiblement dans les années qui viennent. Reste que pour s’approcher de la proportion de 95% déjà prévue par le gouvernement, il faudra procéder au prolongement des lignes de métro (bleue, orange et jaune). Or, les PQI présentés jusqu’ici ne sont pas à la hauteur de l’objectif visé. D’où notre proposition de la section précédente. Nous conservons par ailleurs l’objectif de la STM de n’acquérir que des véhicules électriques à zéro émission à partir de 2025, que nous généralisons pour toutes les STC au Québec. 

L’autre volet ambitieux du transfert modal de l’auto vers le TC électrique est notre proposition de développer le transport interurbain électrifié par le biais d’un réseau québécois de monorail. Celui-ci se ferait en 3 phases : 
• Phase 1 (2016-2020), appel d’offres pour banc d’essai de monorail sur la base d’un partage 50/50 des coûts de faisabilité et d’essai du projet avec les fabricants soumissionnaires, 200 M $;
• Phase 2 (2021-2025), construction de la ligne Montréal-Québec, 3 Md $;
• Phase 3 (2026-2030), développement des lignes régionales vers Gatineau, Sherbrooke, St-Georges, Rimouski, Chicoutimi et Trois-Rivières 9 Md $.

Il faut noter que, récemment, Bombardier Transport et CSR Nanjing Puzhen (le géant chinois des équipements de transport) ont signé un accord pour mettre à disposition de la Chine les technologies de monorail BOMBARDIER INNOVIA et des navettes automatiques INNOVIA (APM) pour le transport urbain et aéroportuaire. La technologie APM INNOVIA est déjà exploitée dans 25 régions du monde, et dans les trois plus grands aéroports du monde : Atlanta aux États-Unis, Beijing en Chine et London Heathrow au Royaume-Uni. Bombardier Transport serait donc un candidat potentiel intéressant pour le développement d’une nouvelle gamme de monorail interurbain. Il pourrait permettre à Bombardier (et au Québec) de solidifier son pôle des équipements de transports sur la base d’une technologie innovante.

Du côté des véhicules électriques (VE) de promenade, l’actuel Plan d’action québécois 2011-2020 sur les VE, lancé sous Jean Charest (MERN, 2011), a de grandes ambitions, mais peu de moyens. Ce plan avait l’objectif que 25% des véhicules neufs en 2020 soit électrique ou hybride rechargeable (soit plus de 100 000 nouveaux véhicules), le tout grâce à une subvention de 4000 $ à 8000$ qui devait par surcroît se terminer en 2016. La réalité est tout autre : en 2013-2014 il n’y a eu que 2200 VE neufs achetés au Québec (soit 1 sur 118 nouveaux véhicules). Notre Plan d’action visera plutôt un objectif plus limité de 40 000 VE pour 2020, grâce à une Loi zéro émission (voir à ce propos la campagne de la Coalition zéro émission Québec) et des incitatifs que nous présentons dans la prochaine section.

Un financement dédié

Le financement est le nerf de la guerre aux changements climatiques. Les solutions qui sont avancées par les spécialistes sur la question reposent sur trois principes : augmenter l’effet de levier des budgets existants; rééquilibrer les priorités dans le transport; miser sur l’écofiscalité (externalités négatives) et les plus-values.

Précédemment, nous avons énoncé nos propositions concernant la hausse du PQI à une moyenne de 1 milliard $ par année pendant 15 ans. Comment financer ces investissements ? Un récent rapport du FMI propose une taxe de 35$/tonne de CO2 pour pouvoir atteindre les objectifs de la communauté internationale dans la lutte aux changements climatiques. Pour le Canada, le FMI recommande une correction des taxes sur l’essence avec une hausse de 0,55 $/litre ! Récemment, le Rapport Godbout proposait une augmentation de 0,01 $/litre par année pendant cinq ans de la taxe d’accise du Québec sur les carburants. Nous reprenons cette proposition qui permettrait à elle seule de financer la hausse du PQI pour les TC. 

L’autre mesure d’écofiscalité que nous ajoutons à notre scénario est l’instauration d’une taxe à la congestion (péages) dans la région métropolitaine. Des péages existent déjà pour les projets d’infrastructures en PPP et le fédéral devrait en imposer un sur le futur pont Champlain. Parmi les hypothèses envisageables de nouveaux péages, la plus connue est celle de péages sur les ponts autour de l’île de Montréal et Laval, autant à l’entrée qu’à la sortie. Selon les estimations de D. Hanna, une taxe de 2$ pourrait engranger des revenus annuels de 800 millions $. Une partie de ces revenus pourrait contribuer aux investissements dans les TC de la grande région métropolitaine.

Pour financer notre plan d’action sur les VE de promenade, nous proposons de remplacer le système actuel de subvention (Roulez électrique de 4000$ à 8000$, qui se termine en décembre 2016), par la mise en place d’un bonus-malus à l’achat de véhicule, complété avec des subventions du Québec moins généreuses que le système actuel et, éventuellement, par une contribution du fédéral. Ce nouveau plan d’action est triplement positif : il augmente le coût des externalités négatives (malus) pour les véhicules énergivores, bonifie les externalités positives (bonus + subvention) et produit un effet de levier considérable : chaque dollar de subvention publique se traduit par dix dollars de financement provenant du privé (individus ou entreprises) en achat de véhicule électrique ou hybride rechargeable.

Pour terminer ce trop bref survol de notre scénario de financement de la transition dans les transports, il faut signaler que nous allons proposer d’autres mécanismes de participation du privé aux investissements requis. Comme nous l’avons récemment formulé dans une note d’intervention sur l’initiative de la Caisse de dépôt et placement du Québec, le Québec devrait aussi miser sur le développement d’une expertise dans la captation de la plus-value foncière (CPVF), c’est-à-dire sur de nouvelles modalités de développement d’infrastructure liant étroitement les expertises de la finance, de l’immobilier, de l’urbanisme, de la gestion du territoire et du transport dans une perspective plus durable. Pour le financement du projet de monorail, nous considérons un scénario de financement privé avec une participation publique (Investissement Québec) et l’émission d’obligations vertes (Green Bonds), sur le modèle qui a récemment été mis en œuvre avec le projet de Ciment McInnis à Port-Daniel-Gascons. Par ailleurs, Investissement Québec pourrait être mis davantage à contribution pour l’élargissement de l’offre dans l’industrie de l’auto-partage.

Conclusion

Pour éviter la catastrophe, il y a une urgence d’agir en faveur de la transition énergétique. Les actions à prendre sont connues, les technologies existantes et les moyens financiers disponibles. Le problème, c’est le manque d’imagination et de volonté d’agir. Nous dévoilerons bientôt tous les détails de notre proposition pour financer la transition dans les transports. Espérons que les décideurs sortiront de leur obsession austéritaire pour oser faire les choix qui s’imposent.

Bibliographie

Gilles L. Bourque et François L’Italien, « Le financement de la transition écologique : vers une redéfinition du rôle de l’épargne salariale », Revue Éthique Publique, automne 2014.

Société d’habitation du Québec, Étude d’impacts des activités de la société d’habitation du Québec, Québec, 2011, 190 pages.
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[1] On peut lire les documents suivants : L'électrification du transport collectif : un pas vers l'indépendance énergétique du Québec  ; Épargne et investissement : quelques enjeux autour de la reconversion vers une économie verte  ; Le renouveau des politiques industrielles : de la restructuration industrielle à la reconversion écologique.

[2] Le PQI 2015-2025 a récemment été dévoilé. Sur 10 ans, la part des investissements prévus en TC passe à 30% du total du transport terrestre, mais il y parvient grâce à une baisse plus importante dans les transports routiers (-4 milliards $) que dans les TC (-400 millions $) !