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Les stratégies du Plan Nord

Ce texte est destiné à examiner les répercussions sur l’industrie minière québécoise de l’énorme augmentation de la demande de matières premières des pays asiatiques et de la hausse des prix qui l’accompagne. Ce que le gouvernement du Québec va tirer de cette conjoncture nouvelle, de quelle façon il va en profiter pour étendre encore le réseau d’Hydro-Québec, comment il y a moyen d’obtenir davantage de ces grands projets, voilà le thème de ce travail.

Jusqu’en 2010, l’industrie minière québécoise n’a pas connu, globalement, une augmentation significative de sa production. C’est l’augmentation des prix internationaux qui en a accru considérablement la valeur.

Cette hausse des prix a eu pour effet d’accélérer l’exploration de nouveaux gisements et de gisements connus depuis longtemps mais qui, aux prix d’il y a encore peu de temps, n’auraient pas été rentables. Les projets en cours de réalisation ou qui ont donné lieu à des annonces publiques se chiffrent aux environs de 25 milliards de dollars. La quasi-totalité étant située sur le territoire du Plan Nord.

L’extraction de l’or, associée ou pas à celle de l’argent et du cuivre, est une activité bien connue au Québec traditionnellement détenue et financée par des sociétés québécoises et canadiennes. Mais en ce qui a trait au minerai de fer et au nickel, qui représentent la majeure partie des projets, c’est la demande des pays émergents, et en particulier de la Chine et de l’Inde qui les a soutenus. Le financement provient de multinationales qui contrôlent des sites miniers à travers le monde ou d’entreprises sidérurgiques chinoises ou sous contrôle indien. Dans certains cas, les projets s’appuient non pas sur le financement extérieur mais sur des contrats d’achats à long terme signés avec des entreprises sidérurgiques de pays émergents.

L’essentiel de ces mouvements massifs va se produire dans une région immense (presque les trois quarts de la superficie du Québec) peuplée d’un peu plus de 120 000 habitants dont 35 000 autochtones. Le nombre total de travailleurs en tous genres est de 51 000 dont 30% à Sept-Îles, troisième port au Canada pour le vrac et lieu de l’aluminerie Alouette, la plus grande d’Amérique du Nord.

Néanmoins, les sommes investies dans les mines ne sont pas la partie la plus importante des investissements que le gouvernement envisage dans son « budget» de 80 milliards sur un horizon de 25 ans. C’est à Hydro-Québec qu’on affecte la majeure partie des investissements, soit 47 milliards. Ce programme est constitué de deux parties; d’abord ce qui reste à construire du bloc de 4500 mégawatts annoncé en 2006 et dont les travaux à venir sont ceux des rivières Romaine, Petit Mécatina et Magpie. En outre, en août 2008, le gouvernement demande à Hydro-Québec d’ajouter à ses projets 3500 mégawatts dont 3000 MW d’hydroélectricité.
 
Les 3000 MW semblent devoir s’échelonner jusqu’à la baie d’Ungava où à l’heure actuelle la fourniture d’électricité à partir de génératrices diesel coûte jusqu’à 60 ou 70 cents le kWh. Déjà le coût de l’électricité des nouveaux sites sur la Côte Nord sera le double du tarif grande puissance promis à l’aluminerie Alouette à Sept-Îles et à Arcelor Mital pour le Mont Wright. Les négociations sont amorcées pour fournir l’électricité à une mine, un concentrateur et, peut-être, une usine de boulettage sur le bord de la Baie d’Ungava. On ne sait rien de plus, si ce n’est qu’au-delà du 53e parallèle, Hydro-Québec est libre de négocier de gré à gré les tarifs d’électricité.

Jusqu’à maintenant, le prototype de développement minier dans le Grand Nord était la mine Raglan dans la pointe de l’Ungava. Le gisement de nickel est connu depuis les années 1950. En 1995, Falconbridge (plus tard, vendue à la société suisse Xtrata) négocia un contrat avec, d’une part, le gouvernement du Québec et, d’autre part, avec les autorités inuits. La compagnie mère assumerait tous les coûts d’installation : réfection du quai de Baie Déception, construction d’une route d’une centaine de kilomètres, un aéroport, une usine de génération électrique, tous les services, en somme et, bien sûr, la mise en valeur de la mine. En vertu d’un programme de subventions aux investissements, le gouvernement accorda une subvention de 8 millions de dollars, soit environ 30% du coût de la route et du port, remboursable pour moitié selon un échéancier précis, et en totalité si le projet était abandonné ou la mine fermée.

Avec les autochtones et sur la base de la Convention de la Baie James, mais de façon beaucoup plus élaborée, la compagnie prend des engagements à l’égard de la formation, y compris l’apprentissage des langues, de l’embauche de travailleurs inuits et de préférence aux entreprises inuits : un comité bipartite compagnie-Inuits est créé pour surveiller les effets des opérations minières et portuaires sur l’environnement et, enfin, et cela est nouveau, Makivik et deux villages participent aux bénéfices, sous forme de droits miniers qui leur sont propres.

Tout près de Raglan, une autre mine, Nunavik Nickel, financée par des capitaux chinois, et dont la production doit commencer en 2012, s’appuie sur le même modèle que Raglan, mais dans ce cas, il n’y a aucune subvention pour les infrastructures. L’entreprise se fournit elle-même de tous les services dont elle a besoin. En somme, une entreprise qui veut ouvrir une mine dans le Nord doit déterminer si l’opération est rentable en incluant le coût des infrastructures et de la production d’électricité. La décision dépendra évidemment du prix international.

Le Plan Nord transforme complètement ce modèle. Hydro-Québec doit dorénavant fournir le courant électrique aux projets miniers. Le gouvernement laisse apparaître que pour demeurer compétitif, il subventionnera la majeure partie des travaux routiers, annonce une étude pour établir un port en eau profonde un programme de modernisation des aéroports nordiques, en somme laisse deviner qu’un « bar ouvert » se profile.

Plusieurs de ces nouveaux projets miniers ne donneront pas lieu à la création de villages ou de villes permanents. Le « Fly in/Fly out » en vertu duquel les mineurs sont logés par la compagnie sur le site dans des baraquements qui ne durent que pendant que la mine est ouverte, se généralise. On n’aura plus à « fermer une ville » comme on a dû fermer Gagnon lorsque l’incursion du gouvernement du Québec dans le minerai de fer et la sidérurgie s’est terminée.

Par ailleurs, justement parce que le projet s’appuie sur une demande internationale de matières premières et les projets ne se justifient que sur cette base, il ne faut pas s’attendre à ce que l’on puisse poser comme condition l’établissement de transformation secondaire des métaux. Pour le minerai de fer, on établira un concentrateur et, peut-être une usine de boulettage, mais pas une industrie sidérurgique québécoise. Sidbec a joué autrefois le rôle qu’on en attendait. Aucun autre projet sidérurgique n’existe ni au privé ni au public. La même chose s’applique a fortiori au nickel qui est expédié à la fonderie de Sudbury, encore que si un jour la production de nickel atteignait un volume suffisant, une fonderie serait peut-être envisageable. Quant à l’or, l’argent et le cuivre, aucune transformation secondaire n’a été envisagée au-delà de ce qui existe aujourd’hui. On peut en dire autant pour les diamants.

En somme, le Québec se prépare à une explosion de la production minière dans un triangle qui va de la pointe de l’Ungava à la Côte Nord et à la Baie James. Ce que le gouvernement en tirera se mesurera par l’addition ou la soustraction de plusieurs éléments. Aux droits miniers il faut ajouter l’impôt sur le revenu des sociétés et soustraire le coût des services publics essentiellement destinés à l’entreprise elle-même [1]. Pour l’entreprise minière, la charge fiscale doit inclure l’impôt fédéral, dont l’assiette est réduite du montant des droits miniers québécois. On ajoute à sa charge les montants à prévoir pour la réhabilitation du site minier, et le coût des engagements pris à l’égard de l’environnement et à l’égard des autochtones.

On ne peut se faire une idée de ce que tire l’État de la vente des richesses naturelles qu’en comparant la formule qu’il utilise avec celle d’autres provinces et d’autres pays. Une telle comparaison soulève invariablement celle de la compétitivité. Notre système de taxation est-il concurrentiel? Et s’il ne l’est pas, quelle importance cela a-t-il? Il est très compliqué de répondre à cette question.

De petites entreprises se forment, financées par l’émission d’actions accréditives et, peut-être, avec une «carte de visite» d’une société minière établie. Déjà des dispositions fiscales particulières apparaissent. Si les découvertes s’avèrent intéressantes, on cherchera à amener au projet une société minière conséquente pour commencer un programme de forage plus élaboré. Selon les résultats, on trouvera ou on ne trouvera pas un appui financier suffisant pour mettre au point la mise en valeur du gisement. On s’inscrit en Bourse. Pendant tout ce temps, des déductions fiscales auront été accumulées. Selon la nature du gisement, de ce qui a été découvert, de la localisation, des frais de transport jusqu’aux marchés anticipés, une entreprise multinationale manifestera ou non son intérêt, soit pour un projet non encore exploité, ou dont l’exploitation est déjà commencée et donc dont les coûts réels sont connus.

Rendu à ce stade, l’entreprise qui va prendre en charge l’exploitation connaît déjà assez bien le gisement. Le régime fiscal va-t-il la décider à se déplacer au Chili plutôt qu’au Québec, ou à chercher en Ontario un gisement aussi bon que celui qu’elle envisage d’exploiter au Québec parce que là-bas les redevances seraient moins élevées de quelques points de pourcentage? Il n’en est évidemment rien. La taille et la teneur du gisement, sa localisation sont des facteurs fondamentaux. En tout cas, ces considérations nous permettent d’aborder de façon réaliste la question des droits miniers au Québec.

Elle a été, au Québec, un objet de scandale. Le vérificateur général l’a provoqué dans son Rapport annuel pour l’année 2008-2009. Son étude a porté sur sept années consécutives se terminant le 31 mars 2008. La moyenne des droits miniers versés en pourcentage de la valeur brute de la production était de 1,5%. Au cours de la dernière année relevée, 3 mines seulement sur les 14 en exploitation au Québec payaient des droits miniers.

Pire encore, le coût pour le trésor public des mesures fiscales propres au secteur minier était, en moyenne, pour les 7 années relevées de 136,9 millions de dollars, alors que les droits miniers n’avaient rapporté que 93,9 millions.

La surprise et l’indignation se répandirent rapidement. On pensait généralement que l’industrie minière était un secteur important de l’économie québécoise. On découvrait une activité, globalement marginale, régionalement importante, subventionnée par les contribuables. Et cette prise de conscience se produit alors que les prix internationaux s’envolent, que de grandes sociétés multinationales étrangères commencent à acquérir les produits d’une exploration minière qui explose. Le gouvernement prépare un Plan Nord, appuyé manifestement sur le développement minier, et que l’on affiche à la face du monde. Un appui gouvernemental d’abord inconditionnel au gaz de schiste, la vente des droits d’exploration pétrolière sur l’île d’Anticosti par Hydro-Québec à un prix qui reste caché, tout cela dégage l’impression que l’État brade des ressources qui appartiennent à tout le monde.

Les entreprises minières et gazières ou pétrolières vont, en outre, au nom du Free mining, se mettre à forer à deux pas d’habitations rurales ou en plein milieu de la zone de villégiature la plus fréquentée des environs de Montréal.

Si, dans les cas tout récents du gaz et du pétrole, on est venu à bout des abus, c’est grâce, surtout, à une étude des conséquences écologiques et grâce à la solidarité communautaire et sociale.

Dans le cas des mines, le débat est d’abord financier. Comment taxer l’extraction des ressources minérales? Sur la base des profits, de la valeur de production? Lorsque les prix de certains métaux sont sujets à de trop fortes augmentations en peu de temps, doit-on établir une sorte de taxe sur les surprofits?

Alors que certaines des plus grandes sociétés minières ou sidérurgiques du monde annoncent d’énormes projets dans le Nord et que l’industrie minière québécoise, de poussive devient tout à coup effervescente, discuter de telles questions n’était pas, disons, sans intérêt.

Un débat public n’est cependant pas facile. Le système de droits miniers est basé sur le profit. Il ne s’agit pas cependant du profit établi selon les normes comptables habituelles. Les règles de calcul du profit minier sont établies spécifiquement pour refléter l’impact d’une quinzaine de mesures fiscales propres à l’exploration et à l’exploitation minière. Il est impossible de mesurer l’impact de chacune de ces mesures. D’abord parce que le relevé des dépenses fiscales est publié avec trois ou quatre ans de retard, et ensuite parce que aussi bien dans ce relevé que dans les comptes publics, la nomenclature bloque ensemble les données relatives à la foresterie et aux mines, quand ce n’est pas toutes les activités dites primaires.

Aussi garder à jour les tableaux du Vérificateur général à partir des données disponibles n’est pas possible. Alors peut-on croire que Xtrata, Arcelor Mital ou Gold Corp. seront mieux taxés par un simple relèvement de 12 à 16% du taux des droits miniers, annoncé dans le discours du budget du printemps 2010? En fait, plusieurs modifications furent apportées à diverses dispositions fiscales qui définissent l’assiette du calcul des droits miniers. Dans les documents budgétaires accompagnant le discours sur le budget, on évaluait à 32 millions de dollars les augmentations de droits miniers qui découleraient de la hausse des taux et des modifications de l’assiette. Le 15 septembre dernier, le ministre des Finances annonçait que la hausse, de fait, était de 205 millions. Les droits passaient donc de 99 millions en 2009-2010 à 304 millions en 2010-2011.

Le profit taxable pour calculer l’impôt des sociétés, et le profit minier, ont tous les deux augmenté à cause de la hausse des prix. Mais alors que l’année précédente les deux montants étaient voisins, en 2010-2011, le profit taxable est évalué à 1345 millions alors que le profit minier dépasse 2 milliards [2]. En somme, à partir d’une formule compliquée dont il est difficile de saisir les effets combinés, on a mis fin à une situation scandaleuse. Les droits miniers perçus représentent maintenant 5,2 % de la valeur de la production minière. Quant à l’impôt sur les sociétés perçu par Québec, il est de 160 millions de dollars, un peu plus élevé que la moitié de ce que rapportent les droits miniers. Comme ils sont déductibles des revenus imposables établis par Revenu Canada, les recettes fiscales fédérales sont inférieures à celles de Revenu Québec (143 millions).

Est-ce beaucoup ou peu? On ne peut répondre qu’en se comparant. D’abord aux provinces canadiennes. En additionnant les taux d’impôt sur le revenu des sociétés à Québec et au fédéral, en y ajoutant le taux de redevance minière pour l’année qui vient, le Québec fait maintenant partie du peloton de tête avec un taux total de ponction fiscale sur le profit qui dépasse 40%. L’Ontario est à 35% et à l’autre extrémité Terre-Neuve est entre 44 et 49%. De telles comparaisons ont une signification limitée parce que tout dépend de la façon dont on définit le profit. Néanmoins des études basées sur une mine-type donnent des résultats à peu près analogues. Après avoir été longtemps nettement moins exigeant que les autres provinces, le Québec a maintenant largement rattrapé son retard.

Les comparaisons internationales sont tout aussi intéressantes. Aux États-Unis, les écarts entre les États sont plus grands qu’entre les provinces canadiennes. Le fardeau fiscal total en Alaska dépasse largement 50% alors qu’au Nevada il n’est que de 35% et ne comporte aucun droit minier.

Dans d’autres pays, on combine souvent un taux d’impôt sur le revenu des sociétés avec une taxe sur la valeur de la production, le plus souvent de 3 à 5%. Aussi en Australie du Sud, en Australie occidentale, au Chili, en Indonésie, au Pérou, en Afrique du Sud ou en Tanzanie, selon un échantillon établi récemment par le gouvernement canadien.

Il sera sans doute nécessaire de chercher à déterminer quelle serait la meilleure formule pour le Québec. Le fait est, cependant, qu’au moment où les négociations sont engagées pour de très grands projets dans le Nord du Québec, le gouvernement est persuadé que sa formule de taxation et de redevances place le Québec dans une situation défavorable à l’égard de l’Ontario et à l’égard de certains pays étrangers. Il faut demeurer, selon l’expression consacrée, concurrentiel. En fait, tout se passe comme si on était convaincu, comme si souvent au Québec à l’égard des investissements étrangers, qu’il faut tout faire pour les attirer parce que sans incitatif financier, sans législation libérale, sans réglementation assouplie, ils vont aller ailleurs.

Je pense que c’est un syndrome qui amène le gouvernement, après avoir fait un geste fort à l’égard des droits miniers, qui l’a lui-même surpris par l’ampleur de ses résultats, à renverser sa politique à l’égard des grands projets miniers telle qu’on la décrite précédemment. Évidemment la nouvelle stratégie est acceptée avec enthousiasme par des sociétés qui n’en demandaient pas tant. Ainsi ce communiqué du 20 septembre:

« Oceanic Iron Ore Corp. is pleased to announce that it has receive support from Makivik corporation in its submission to the Quebec government relating to its infrastructure requirements for the company’s Ungava Bay project under government’s Plan Nord. Oceanic and Makivik are in agreement that a hydro project transmission line servicing Ungava Bay region and a year-round deep sea port near Aupaluk will benefit both parties. »

La population d’Aupaluk n’atteint pas 200 habitants. La mine est voisine.

L’exemple est typique et populaire auprès des sociétés qui projettent d’ouvrir et de développer des gisements miniers dans le Nord. Ainsi le projet Ariana qui comporte la construction d’un chemin de fer de 815 kilomètres. On veut, bien sûr, être raccordé à un réseau d’Hydro-Québec qui n’existe pas encore, et recevoir un coup de main pour le chemin de fer.

Le Plan Nord tel qu’exposé comporte assez peu d’engagements précis (à part la construction ou l’amélioration de quelques routes). Mais il laisse entrevoir toute espèce de façon de soulager les entreprises minières du coût d’infrastructures et du fardeau de se fournir en énergie électrique.

La concrétisation de toutes ces propositions se traduira par des ententes de 20, 25 ou 30 ans, entre d’une part la société concernée et le gouvernement et d’autre part, entre la société et, le cas échéant, la nation autochtone qui a des droits sur le territoire du gisement à exploiter.

Le cas le plus préoccupant est, bien sûr, celui d’Hydro-Québec. L’expansion qu’on lui demande de prendre dans le Nord québécois va déjà impliquer des coûts de production largement supérieurs au tarif grande puissance, le tarif L, qu’elle consent actuellement, non seulement aux agrandissements des alumineries, mais à l’augmentation majeure de capacité de production du Mont Wright d’Arcelor Mital, la plus grande entreprise sidérurgique du monde, dont la principale source de minerai de fer est justement le Mont Wright.

Au fur et à mesure où l’on se déplacera vers le nord, les coûts augmenteront. On apprendra par communiqué les engagements pris pour une génération.

C’est à ce point-ci qu’il m’apparaît essentiel d’intervenir. On ne pourra pas éplucher un à un les contrats signés par Hydro-Québec qui est menacé par la concurrence du gaz naturel sur les marchés américains pendant qu’elle multiplie les excédents de capacité qu’on lui ordonne de construire, et qui va brader le courant électrique, ce qui sera toujours mieux que de garder les turbines fermées. Par ailleurs, comment juger du bien-fondé du prolongement de la route 167 sur 240 kilomètres jusqu’à la mine de diamant Stornoway, dont le gouvernement paiera les quatre cinquièmes du coût sous prétexte qu’un jour peut-être, elle desservira d’autres projets miniers et encouragera le tourisme dans une zone protégée?

Il n’y a qu’une façon de faire en sorte que les Québécois, les vrais propriétaires, puissent profiter des largesses que leur gouvernement se sent plus ou moins forcé par la réalité de la situation ou plutôt par l’impression qu’il en a, c’est qu’ils participent à la propriété des sociétés exploitantes.

Déjà le Plan Nord comporte une disposition en vertu de laquelle 500 millions de dollars seront accordés à Investissement Québec pour participer au capital-actions de sociétés investissant dans le Nord québécois. Compte tenu de la taille des projets, c’est assez peu de chose. Le geste a été inspiré par le cas de Stornoway dont Investissement Québec possède 37% des actions et 25% des droits de vote. L’exemple est intéressant et mérite qu’on s’y attarde un instant.

La découverte de ce gisement de diamant est le produit de l’association moitié-moitié de Soquem, la Société québécoise d’exploration minière, société d’État créée en 1965 et qui joua, à cette époque, un rôle majeur pour faire redémarrer l’exploration minière qui était tombée bien bas. Les vicissitudes administratives en ont fait une filiale de la SGF qui, elle-même, fut incorporée dans Investissement Québec. Stornoway racheta, au début de 2011, la participation de Soquem. Investissement Québec obtint en échange la participation au capital-actions indiquée précédemment, et en plus une redevance de 2% sur la valeur de la production. C’était la première fois que l’État ajoutait à ses redevances basées sur les profits, une redevance basée sur la valeur. Il faut voir là un précédent précieux.

Si nous sommes en train de nous engager à l’égard de 25 milliards de dollars d’investissements à fournir des infrastructures à même le Trésor public et à vendre de l’électricité au-dessous du prix coûtant, négocions au moins pour participer à l’exploration, au capital-actions des entreprises et, selon les cas, pour percevoir des royautés sur la valeur de la production ou des dividendes.

Pour cela il faut s’appuyer non pas sur une filiale d’une filiale d’Investissement Québec, mais sur une Société d’État spécialisée dans l’industrie minière, disposant des ressources humaines et financières adéquates, et ayant la capacité de s’introduire dans le capital-actions des filiales québécoises ou canadiennes des plus grandes entreprises en contrepartie de ce que la société québécoise fournit de son patrimoine et le gouvernement de ses services. La formation de cette société exigerait un montage financier plus important. Il faudra ajouter à la participation d’Investissement Québec celle de la Caisse de Dépôt et un appel graduel à l’épargne du public.

En cela je rejoins M. Renaud Lapierre qui avance ce genre de formule depuis quelque temps déjà.

En conclusion, et d’une façon plus générale, il ne faut pas oublier que la quasi-totalité des projets annoncés dans le Nord québécois consistent à exporter des minerais métalliques à divers degrés de concentration. Par rapport à l’économie du Québec, c’est relativement peu de chose. La contribution de l’industrie minière actuelle au PIB est d’environ 1,5%. Les nouveaux projets vont accroître ce pourcentage évidemment, mais de là à considérer le Nord québécois comme la «nouvelle frontière», comme la source du financement de l’expansion des services de santé et d’éducation, il y a une marge. Tout cela relève de l’inflation verbale. L’avenir du Québec est lié à l’économie du savoir, pas dans à l’exploitation du minerai de fer.

Moyennant quoi, grâce à l’accélération des travaux d’Hydro-Québec et le démarrage de très grands projets miniers, il va y avoir un appel d’emplois important vers la Côte Nord, la Bais James et le Nunavik. Cela va durer plusieurs années et l’essor de la ville de Sept-Îles est, semble-t-il, loin d’être terminé.

Je n’ai pas traité des affaires autochtones. Il faut souligner, cependant, qu’à partir du précédent créé par la mine Raglan en 1995, les sociétés minières qui veulent exploiter un site sur un territoire sur lequel les autochtones ont des droits signent des ententes de formation et de recrutement de main-d’œuvre, de préférence quant à la sous-traitance, de protection de l’environnement et de versement de royautés et d’indemnités.

Cela ne doit pas distraire, cependant, des obligations et des responsabilités que le gouvernement doit assumer. Il y a les urgences auxquelles il faut faire face, Plan Nord ou pas.

Je n’ai pas abordé non plus la question de la protection de l’environnement et de l’aménagement de 1 200 000 km2 du territoire québécois. Le moins que l’on puisse en dire, c’est qu’on en est aux premiers balbutiements. Il reste beaucoup de travail à faire et de décisions à prendre avant qu’on puisse y voir clair.

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[1]  On ne tient pas compte de l’impôt sur le revenu payé par les travailleurs.
[2]  Les données chiffrées de ce paragraphe m’ont été fournies par le ministère des Finances.